Giudizi principali di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettera a); 6, comma 7; 7, comma 1, lettere b), d) e f); 11 e 14, comma 1, lettere a), b) e d), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 ottobre 2004, n. 7 (Disposizioni per la valorizzazione del servizio civile volontario in Provincia autonoma di Bolzano) e degli artt. 2, comma 1, lettere a) ed e); 4, commi 1 e 2, lettera i); 5, comma 2; 6, comma 2; 7, commi 1, 4, 5, 6 e 7; 10, comma 1, lettera f); 12 e 13 della legge della Regione Marche 23 febbraio 2005, n. 15 (Istituzione del sistema regionale del servizio civile)
Osservazioni della Corte
Secondo la Corte, la difesa della Patria come sacro dovere del cittadino ha una estensione più ampia dell'obbligo di prestare servizio militare. Il titolo costituzionale di legittimazione dell'intervento statale nella disciplina del servizio civile nazionale - inteso «quale modalità operativa concorrente ed alternativa alla difesa dello Stato, con mezzi ed attività non militari» (art. 1, comma 1, d.lgs. 77/2002) - si rinviene nell'art. 117, secondo comma, lettera d), della Costituzione, che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato non solo la materia "Forze armate", ma anche la "difesa". La competenza statale a disciplinare il servizio civile nazionale non comporta però che tutti gli aspetti dell'attività svolta dai giovani in servizio civile ricadano nell'area della potestà legislativa statale. Rientra in tale competenza la disciplina dei profili organizzativi e procedurali del servizio, riconducibili alla nozione "difesa". Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di attività che toccano i più diversi ambiti materiali, come l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la protezione civile, attività che, per gli aspetti di rilevanza pubblicistica, restano soggette alla disciplina dettata dall'ente rispettivamente competente, e dunque, se del caso, alla legislazione regionale o alla normativa degli enti locali, fatte salve le sole specificità direttamente connesse alla struttura organizzativa del servizio e alle regole previste per l'accesso ad esso. Nell'esercizio delle funzioni amministrative spettanti agli organi centrali deve essere garantita la partecipazione degli altri livelli di governo coinvolti, attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di cooperazione. A questo, del resto, provvede lo stesso d.lgs. 77/2002, che attribuisce alla cura delle Regioni e delle Province autonome, secondo le rispettive competenze, l'attuazione degli interventi di servizio civile. La riconduzione degli aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale alla competenza legislativa statale non preclude alle Regioni e alle Province autonome la possibilità di istituire e disciplinare, nell'autonomo esercizio delle proprie competenze legislative, un proprio servizio civile regionale o provinciale, distinto da quello nazionale, nell'ottica del perseguimento della realizzazione del principio di solidarietà (art. 2 Cost.). Occorre valutare se le norme impugnate riguardano il servizio civile regionale (o provinciale) ovvero quello nazionale e, in questo secondo caso, se esse investano gli aspetti organizzativi o procedurali del servizio e le regole previste per l'accesso ad esso o se si muovano in una logica attuativa della disciplina recata dal d.lgs. 77/2002 in ambiti contrassegnati dalla sussistenza di titoli di competenza regionale o provinciale (228/2004).
Contenuto delle disposizioni impugnate
Motivi dei ricorsi e decisione della Corte
L'art. 2, comma 1, lettera a), della legge della Provincia autonoma di Bolzano stabilisce una durata del servizio civile reso ai sensi della l. 64/2001, variabile dai 6 ai 12 mesi. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina del Servizio civile nazionale a norma dell'articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64) che stabilisce indistintamente per il servizio civile una durata di 12 mesi, demandando ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri l'eventuale previsione di una durata diversa. La Corte ritiene che la disposizione censurata incida su uno degli aspetti attinenti alla organizzazione del servizio, di esclusiva competenza dello Stato. Dichiara l'illegittimità dell'art. 2, comma 1, lettera a), limitatamente alle parole «per un periodo variabile da 6 a 12 mesi».
L'art. 6, comma 7, della legge provinciale prevede a favore dei volontari e degli enti di servizio civile generiche «esenzioni o riduzioni sui tributi locali». Osserva il Governo che non viene indicato se si tratta di tributi propri o attribuiti dallo Stato. Di qui il contrasto con il principio di autonomia finanziaria e tributaria dei comuni e con la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tributi erariali. L'art. 80 dello stesso Statuto speciale stabilisce che le Province hanno competenza legislativa nei limiti stabiliti dall'art. 5 (competenza concorrente) in materia di finanza locale; la disposizione risulta pertanto eccedente anche la competenza statutaria attribuita alla Provincia. La Corte osserva che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale (cfr., da ultimo, 335/2005), è precluso (alle Regioni o) alle Province autonome il potere di legiferare in materia di tributi regolati da leggi statali, ancorché il relativo gettito sia devoluto (alle Regioni o) alle Province autonome, così da stabilire esenzioni e riduzioni, se non nei limiti in cui sia dato a (Regioni), Province ed enti locali di effettuare autonome scelte. La disposizione denunciata non si riferisce a questo genere di tributi, ma solo a quelli che possono definirsi a pieno titolo "propri" delle Province o degli enti locali, frutto di una loro autonoma potestà impositiva, e quindi possano essere disciplinati da leggi o regolamenti della Provincia, nel rispetto solo dei principi di coordinamento. Non accoglie pertanto la censura.
L'art. 7, comma 1, lettere d) e f), attribuisce alla Provincia le funzioni di programmazione, indirizzo e vigilanza del servizio civile provinciale. Osserva il Governo che l'art. 2 del d.lgs. 77/2002 espressamente riserva allo Stato la programmazione, l'indirizzo, il coordinamento ed il controllo mediante l'elaborazione di direttive e l'individuazione degli obiettivi degli interventi del servizio civile.
L'art. 11 della legge provinciale stabilisce i criteri di approvazione dei progetti di servizio civile. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 6 del d.lgs. 77/2002, secondo il quale con regolamento sono individuate le caratteristiche a cui si devono attenere tutti i progetti di servizio civile.
L'art. 14, comma 1, lettera d), della medesima legge provinciale demanda alla Giunta provinciale il compito di approvare i progetti e gli interventi di servizio civile che presentano determinati requisiti e affida ad un regolamento di esecuzione la disciplina dei criteri di approvazione dei progetti e degli interventi.
L'art. 2, comma 1, lettera a), l'art. 4, commi 1 e 2, lettera i), e l'art. 10, comma 1, lettera f), della legge Regione Marche attribuiscono alla Regione le funzioni di programmazione del sistema regionale del servizio civile attraverso la predisposizione di apposite linee guida. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 2 del d.lgs. 77/2002, che riserva tali funzioni all'Ufficio nazionale per il servizio civile.
L'art. 6, comma 2, della legge Regione Marche stabilisce che i progetti presentati dagli enti iscritti nell'albo regionale sono approvati sulla base non solo dei criteri stabiliti nella legislazione statale, ma anche delle linee guida approvate dalla Regione. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 6, comma 1, del d.lgs. 77/2002, in quanto prevede criteri ulteriori per l'approvazione dei progetti rispetto a quelli individuati da tale ultimo articolo (secondo il quale l'individuazione delle caratteristiche cui devono attenersi tutti i progetti di servizio civile è demandata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza Stato-Regioni). La disposizione viola inoltre il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma, Cost..
L'art. 2, comma 1, lettera a), l'art. 4, commi 1 e 2, lettera i), e l'art. 10, comma 1, lettera f), della legge della Regione Marche attribuiscono alla Regione le funzioni di programmazione del sistema regionale del servizio civile attraverso la predisposizione di apposite linee guida, comprensive dei criteri con i quali la Regione approva i progetti da comunicare all'Ufficio nazionale secondo quanto previsto dall'art. 6, comma 5, del d.lgs. 77/2002; l'art. 6, comma 2, della medesima legge regionale stabilisce che i progetti presentati dagli enti iscritti nell'albo regionale sono approvati sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti nella legislazione statale e nelle linee-guida regionali.
Osserva la Corte che, nel contesto di entrambe le leggi impugnate, tanto il potere di programmazione (anche per il tramite della fissazione di linee guida) e di vigilanza, quanto quello di dettare criteri per l'approvazione dei progetti riguardano, innanzitutto, il servizio civile, provinciale o regionale, istituito dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Regione Marche nell'esercizio delle loro competenze legislative. Le norme denunciate non contrastano con gli evocati parametri costituzionali, in quanto sia la Provincia autonoma sia la Regione hanno piena competenza nella disciplina del "proprio" servizio civile. Occorre stabilire se e in quali limiti alla Provincia autonoma e alla Regione spettino poteri di programmazione, di fissazione dei criteri cui attenersi nell'approvazione dei progetti di rilevanza regionale e di vigilanza sull'attuazione degli stessi. Lo svolgersi in concreto del servizio civile nazionale - i cui profili organizzativi e procedurali sono senz'altro riconducibili alla nozione di "difesa", di esclusiva spettanza statale - può toccare i più diversi ambiti materiali, alcuni dei quali rientranti, per gli aspetti di rilevanza pubblicistica, nelle funzioni legislative delle Regioni e delle Province autonome (228/2004). Ove questo intreccio di competenze tra Stato, Regioni e Province autonome si realizzi, rientra nei poteri delle Regioni e delle Province autonome orientare (attraverso la programmazione e la fissazione di linee guida) lo sviluppo delle iniziative attinenti al servizio civile nazionale da svolgersi sul territorio regionale o provinciale in senso conforme alle linee di indirizzo seguite dalle stesse nei vari settori interessati all'attuazione dei progetti, purché non in contrasto con gli indirizzi e le caratteristiche risultanti dalla normativa statale. Le norme impugnate, là dove disciplinano, ai fini dell'approvazione dei progetti, la programmazione, le linee guida e i criteri, nonché l'attività di vigilanza, si prestano ad una lettura suscettibile di comprendere le une e gli altri in una prospettiva rispettosa sia della programmazione statale (fissata dall'Ufficio nazionale) sia della uniforme delineazione (con dpcm, sentita la Conferenza Stato-Regioni) delle caratteristiche di base dei progetti e, al contempo, capace di cogliere i bisogni delle diverse aree, in vista dell'attuazione degli interventi nell'ambito delle diverse competenze in gioco. Interpretate in questo senso, le disposizioni superano le censure di costituzionalità.
L'art. 7, comma 1, lettera b), della legge Provincia autonoma di Bolzano attribuisce alla Provincia la facoltà di stabilire le materie e gli aspetti fondamentali da sviluppare nel contesto della formazione di base dei volontari. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 11, comma 3, del d.lgs. 77/2002, che riserva all'Ufficio nazionale, sentita la Conferenza Stato-Regioni e la Consulta nazionale, la definizione dei contenuti di base per la formazione. La Corte osserva che la Provincia autonoma non è estranea né alla formazione di base dei volontari del servizio civile nazionale, essendo chiamata all'organizzazione dei corsi da svolgere in sede locale, né alla individuazione delle materie. La riserva in favore dell'Ufficio nazionale riguarda soltanto la definizione dei "contenuti base" per la formazione, ma non esclude che la Provincia autonoma possa arricchire i contenuti della formazione in quei settori in cui essa esercita la propria competenza legislativa (ad esempio, in tema di assistenza sociale e sanitaria, di attività culturali, di attività ricreative e di tempo libero, di protezione civile, tutela dell'ambiente e del paesaggio). Respinge la censura.
La lettera a) dell'art. 14, comma 1, della legge provinciale demanda ad un regolamento di esecuzione la disciplina dei benefici previsti a favore dei volontari, quali i crediti formativi. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 10, comma 2, della l. 64/2001, che attribuisce allo Stato la determinazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dei crediti formativi per i cittadini che prestano servizio civile (cfr. anche sent. 228/2004). La Corte osserva che l'incentivazione del servizio civile nazionale attraverso la previsione di crediti formativi per la formazione universitaria e professionale rientra nell'organizzazione unitaria del servizio civile nazionale, eccedente la competenza provinciale e di esclusiva spettanza dello Stato. Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, lettera a), della l. p. Bolzano 7/2004, nella parte in cui demanda ad un regolamento di esecuzione la disciplina, tra i benefici previsti a favore dei volontari del servizio civile nazionale, anche dei crediti formativi per la formazione universitaria e professionale.
Le lettere b) e d) dell'art. 14, comma 1, della legge provinciale prevedono che il regolamento di esecuzione disciplini le modalità ed i requisiti per l'iscrizione all'albo e i criteri di approvazione dei progetti. Il Governo ravvisa contrasto, rispettivamente, con l'art. 5 del d.lgs. 77/2002, che indica i requisiti per l'iscrizione all'albo, e con l'art. 6 dello stesso decreto legislativo, che demanda ad un regolamento governativo l'individuazione delle caratteristiche cui si devono attenere tutti i progetti di servizio civile.
L'art. 14, comma 1, lettera b), della l.p. 7/2004 demanda ad un regolamento di esecuzione la disciplina delle modalità e dei requisiti per l'iscrizione all'albo provinciale degli enti di servizio civile. Secondo la Corte la previsione della legge provinciale di stabilire, con proprio regolamento, ai fini dell'iscrizione all'albo, requisiti ulteriori rispetto a quelli fissati dalla legge statale, costituisce misura direttamente incidente sull'organizzazione del servizio civile nazionale e sull'accesso ad esso. Dichiara la illegittimità dell'art. 14, comma 1, lett. b), della l.p. 7/2004 limitatamente alle parole "e i requisiti". Infondata la censura relativa alla lett. d).
L'art. 5, comma 2, della Regione Marche prevede che nella prima sezione dell'Albo, relativa al servizio civile nazionale, siano iscritte anche le sedi locali degli enti e delle organizzazioni iscritti all'albo nazionale e che, qualora un ente iscritto nell'albo nazionale abbia più sedi nel territorio regionale, si proceda ad un'unica iscrizione (con l'indicazione delle singole sedi abilitate alla presentazione dei progetti). Il Governo rileva contrasto con l'art. 5, comma 2, del d.lgs. 77/2002, il quale dispone che l'iscrizione negli albi regionali riguarda solo gli enti che svolgono attività esclusivamente in ambito regionale e provinciale. Secondo il Governo, la norma amplia il novero degli enti abilitati ad iscriversi nell'albo regionale, che, secondo il d.lgs. 77/2002, sarebbe limitato ai soli enti «che svolgono attività esclusivamente in ambito regionale e provinciale». La Corte ritiene la questione infondata perché priva di contenuto lesivo, in quanto meramente strumentale ad una ricognizione delle realtà organizzative del servizio nazionale presenti sul territorio regionale, tanto più che l'iscrizione non condiziona l'accesso al servizio, come è reso palese dal fatto che, secondo la stessa legge regionale (art. 7, comma 2), sono ammessi a svolgere il servizio civile nazionale nel territorio regionale i soggetti previsti dalla normativa statale vigente.
L'art. 2, comma 1, lettera e), e l'art. 7, commi 5, 6 e 7, della l.r. Marche attribuiscono alla Regione le attività connesse alla stipulazione dei contratti di servizio civile. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 8 del d.lgs. 77/2002 (come modificato dall'art. 6-quinquies del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7, aggiunto dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n. 43), che attribuisce la competenza a stipulare contratti unicamente all'Ufficio nazionale per il servizio civile. La Corte ritiene che le norme indicate possano essere interpretate in senso conforme alla Costituzione.
L'art. 7, comma 1, della l.r. Marche prevede l'emanazione di un bando regionale anche per i progetti di servizio civile nazionale. Il Governo ravvisa profili di illegittimità in quanto la disposizione disciplina aspetti organizzativi del servizio civile nazionale riservati alla competenza statale. La Corte ritiene che le norme indicate possano essere interpretate in senso conforme alla Costituzione.
L'art. 7, comma 4, della l.r. Marche stabilisce che l'avvenuta prestazione del servizio civile regionale preclude la possibilità di presentare ulteriore domanda. Il Governo ritiene che la disposizione introduca un'ipotesi di incompatibilità per la prestazione del servizio civile nazionale, ulteriore rispetto a quelle individuate dall'art. 10, comma 2, del d.lgs. 77/ 2002 (come modificato dall'art. 6-quinquies del d.l. 7/2005, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione), ponendosi in contrasto con tale ultimo articolo. La Corte ritiene che le norme indicate possano essere interpretate in senso conforme alla Costituzione.
Gli artt. 12 e 13 della legge della Regione Marche prevedono l'istituzione del fondo per il sistema regionale del servizio civile e dettano le disposizioni finanziarie ai fini della copertura degli oneri derivanti dall'attuazione della legge. Secondo il Governo, le disposizioni sono illegittime, in quanto, stabilendo la confluenza nel fondo regionale delle risorse del fondo nazionale per il servizio civile, finanzierebbero con risorse nazionali anche il servizio civile regionale e operano trasferimenti di quote, dal fondo statale al fondo regionale, non previsti dalla normativa statale, ponendosi in contrasto con l'art. 4, comma 2, del d.lgs. 77/2002. In particolare, l'art. 12, lettere d), e) e f), disponendo la confluenza nel fondo regionale delle quote provenienti da altri enti pubblici, da fondazioni bancarie e da donazioni di soggetti pubblici e privati senza specificare che tali stanziamenti sono riservati unicamente al servizio civile regionale, contrasta con l'art. 11, lettera b), della l. 64/2001, secondo il quale gli stanziamenti a favore del servizio nazionale da parte di fondazioni, enti pubblici e privati debbono essere versati sul fondo nazionale. Osserva la Corte che la confluenza nel fondo per il sistema regionale del servizio civile di quote delle risorse del fondo nazionale non implica il denunciato finanziamento, con risorse nazionali, degli interventi del servizio civile regionale. Al contrario, le quote delle risorse del fondo nazionale mantengono la loro originaria caratterizzazione finalistica, come si desume dalla circostanza che le lettere a), b), e c) del comma 1 dell'impugnato art. 12 si riferiscono alle corrispondenti disposizioni del d.lgs. 77/2002 (l'art. 4, comma 2, lettere b) e c), e l'art. 9, comma 4), con ciò intendendo escludere qualsiasi sottrazione di fondi destinati al servizio civile nazionale. Inoltre, l'espressione "appositi stanziamenti", contenuta nella lettera e) del comma 1 del medesimo art. 12, comporta che i contributi e le donazioni di enti pubblici e fondazioni bancarie e di soggetti pubblici e privati in tanto vanno a costituire la dotazione del fondo per il sistema regionale del servizio civile (anziché del fondo nazionale per il servizio civile) in quanto il conferente abbia impresso quella specifica destinazione. Così interpretate, le norme impugnate si sottraggono alle censure del ricorrente.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale:
- dell'art. 2, comma 1, lettera a), della l.p. Bolzano 7/2004 limitatamente alle parole «per un periodo variabile da 6 a 12 mesi»;
- dell'art. 14, comma 1, lettera a), della stessa legge provinciale nella parte in cui demanda ad un regolamento di esecuzione la disciplina, tra i benefici previsti a favore dei volontari del servizio civile nazionale, anche dei crediti formativi per la formazione universitaria e professionale;
- dell'art. 14, comma 1, lettera b), della stessa legge provinciale limitatamente alle parole «e i requisiti», nella parte in cui si riferiscono al servizio civile nazionale, infondate tutte le altre censure.