Giudizio principale di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettera d), prima parte, e 8, commi 1, 2, lettere a), f), g) e 3 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro) e degli artt. 1, comma 1; 2; 3; commi 1, 2, 3 e 4; 4; 5, commi 1, 2 e 3; 6, commi 1 e 3; 7; 8; 9; 10, commi 1, 3 e 4; 11; 12; 13; 14; comma 2; 15, comma 1; 16, commi 1 e 2; 17, commi 1 e 2; e 18 del d.lgs. 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30) promosso dalle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna, Provincia autonoma di Trento e Regione Basilicata Nei confronti delle disposizioni indicate vengono individuati circa 74 profili di illegittimità costituzionale. Vengono di seguito riportate solo le disposizioni della l. 30/2003 che sono state censurate, anche se poi non sono state ritenute incostituzionali. Numerose altre disposizioni della medesima l. 30/2003 e del d.lgs. 276/2003 erano state già sottoposte al giudizio della Corte e da questa definite con la sentenza 50/2005. Del d.lgs. 124/2004 vengono riprese le censure relative al rapporto legge delega - decreto legislativo; quelle sull'attività di vigilanza e le disposizioni che hanno dato luogo a dichiarazione di illegittimità costituzionale. Osservazioni della Corte Ribadisce l'infondatezza della censura riguardante l'illegittimità dello strumento della delega per la determinazione di principi fondamentali. Infatti, principi e criteri direttivi concernenti i limiti della delega legislativa, e principi fondamentali di una materia svolgono funzioni diverse come diverse sono le loro caratteristiche. Non è lo strumento della delega ad essere illegittimo, ma possono esserlo in concreto i modi in cui essa viene disposta e attuata (270 e 50 del 2005; 280/2004 e 359/2003).
Contenuto delle disposizioni impugnate
Motivi dei ricorsi e decisione della Corte
L'art. 1, comma 2, lett. d), della l. 30/2003 indica tra i principi e criteri direttivi in base ai quali il Governo deve esercitare la delega il mantenimento allo Stato delle funzioni amministrative relative alla vigilanza in materia di lavoro, alla gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea, all'autorizzazione per attività lavorative all'estero.
L'art. 8, comma 1, delega il Governo ad adottare, nel rispetto delle competenze affidate alle Regioni, entro il termine di un anno dalla entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto della disciplina vigente sulle ispezioni in materia di previdenza sociale e di lavoro, nonché per la definizione di un quadro normativo finalizzato alla prevenzione delle controversie individuali di lavoro in sede conciliativa, ispirato a criteri di equità ed efficienza.
Costituiscono principi e criteri direttivi della delega di cui al comma 1: improntare il sistema delle ispezioni alla prevenzione e promozione dell'osservanza della disciplina degli obblighi previdenziali, del rapporto di lavoro, del trattamento economico e normativo minimo e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantititi su tutto il territorio nazionale (lett. a)); la riorganizzazione dell'attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali in materia di previdenza sociale (lett. f)); la razionalizzazione degli interventi ispettivi di tutti gli organi di vigilanza (lett. g)).
Secondo le Regioni ricorrenti, la vigilanza sul lavoro e le ispezioni rientrano nella materia tutela del lavoro di cui all'art. 117, comma terzo, della Costituzione, quale che sia lo specifico oggetto su cui vertono.
Ritiene la Corte che le ispezioni siano una modalità di esercizio della vigilanza e che questa sia connotata dal suo oggetto: la regolamentazione delle sanzioni spetta al soggetto nella cui sfera di competenza rientra la disciplina della materia la cui inosservanza costituisce l'atto sanzionabile, essa è infatti finalizzata al rispetto di una normativa dalla quale riceve la propria connotazione, ai fini del riparto di competenza legislativa (12/2004; 361/2003).
La vigilanza sul lavoro non rientra nella competenza concorrente, ma viene connotata di volta in volta in relazione al suo oggetto specifico.
La vigilanza è spesso la fonte dell'individuazione di fattispecie sanzionabili o comunque di carenze che richiedono interventi anche non sanzionatori diretti ad assicurare il rispetto di una determinata disciplina; anch'essa dunque è strumentale a quest'ultima. Non è possibile determinare la competenza a regolare un'attività di vigilanza indipendentemente dalla individuazione della materia cui essa si riferisce.
Quale che sia il completo contenuto che deve riconoscersi alla materia tutela e sicurezza del lavoro, è escluso che vi rientri la disciplina del collocamento ed in genere dei servizi per l'impiego e anche la normazione dei rapporti intersoggettivi tra datore di lavoro e lavoratore, che fa invece parte dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva statale (50/2005; 359/2003 e 234/2005), come anche la previdenza sociale, espressamente inclusa nel secondo comma dell'art. 117.
Le disposizioni contenute nell'art. 8 della l. 30/2003 si riferiscono a funzioni ispettive che si traducono nel rispetto, da parte del datore di lavoro, della normativa previdenziale e civilistica, dettata, per lo più con carattere inderogabile, a tutela del lavoratore. Queste funzioni attengono alle materie di cui all'art. 117, comma secondo, lettere l) (ordinamento civile), e o) (previdenza sociale) e, con riguardo all'esigenza unitaria sottesa a dette finalità, alla lettera m) dello stesso comma dell'art. 117 Cost..
Ritiene non fondate le censure sollevate riguardo all'art. 1, comma 2, lett. d) e 8 della l. 30/2003.
Del d.lgs. 124/2004 vengono in particolare censurati: l'art. 3, comma 2; l'art. 4, comma 3, l'art. 8, comma 3, e l'art. 10, comma 1, ultimo periodo.
L'art. 3, comma 2, prevede che della Commissione centrale di coordinamento dell'attività di vigilanza, (che il Ministro del lavoro e delle politiche sociali convoca per coordinare a livello nazionale l'attività di tutti gli organi impegnati sul territorio nelle azioni di contrasto del lavoro sommerso e irregolare) faccia parte anche il “coordinatore nazionale delle aziende sanitarie locali”.
L'art. 4, comma 3, prevede che della Commissione regionale di coordinamento dell'attività di vigilanza faccia parte il “coordinatore regionale delle aziende locali”.
Sostengono le Regioni ricorrenti che le due figure, del “coordinatore nazionale” e del “coordinatore regionale” non sono previste nell'organizzazione sanitaria e che la loro istituzione e il loro inserimento nelle Commissioni indicate costituisce intromissione nelle attribuzioni regionali in materia di sanità.
La Corte condivide la censura regionale, in quanto le disposizioni indicate prevedono organi prima non esistenti e attinenti alla organizzazione della sanità, materia estranea alla delega e di competenza legislativa concorrente. Esse quindi comportano una illegittima intrusione nella sfera di competenza regionale.
L'art. 8, comma 3, prevede che la direzione generale e le direzioni regionali e provinciali del lavoro, anche d'intesa con gli enti previdenziali, propongono a enti, datori di lavoro e associazioni, attività di informazione ed aggiornamento, da svolgersi a cura e spese di questi ultimi, mediante stipula di apposita convenzione. Lo schema di convenzione è definito con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
Le ricorrenti denunciano la disposizione in quanto non prevede, pur in un ambito di competenza ripartita, nessun coinvolgimento delle Regioni.
La Corte accoglie la censura: l'attività di aggiornamento e informazione prevista riguarda materie di competenza statale, ma per i mezzi di cui stabilisce l'utilizzazione rientra anche nella formazione e viene perciò a trovarsi all'incrocio di un concorso di competenze.
Ritiene illegittima la disposizione in quanto non prevede alcun coinvolgimento da parte delle Regioni. Il principio di leale collaborazione verrebbe ad essere garantito prevedendo che il decreto del Ministro che definisce lo schema di convenzione sia adottato sentita la Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni Province autonome (272, 279, 285 e 324 del 2005).
L'art. 10 del d.lgs. 124/2004 prevede l'istituzione, nell'ambito delle strutture del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di una banca dati telematica che raccoglie le informazioni concernenti i datori di lavoro ispezionati, nonché informazioni e approfondimenti sulle dinamiche del mercato del lavoro e su tutte le materie oggetto di aggiornamento e di formazione permanente del personale ispettivo. Alla banca dati hanno accesso esclusivamente le amministrazioni che effettuano la vigilanza ai sensi del decreto stesso. L'ultimo periodo prevede che le modalità di attuazione e di funzionamento della banca dati sono definite dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentito il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, previo parere del Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione, anche al fine di consentire il coordinamento con gli strumenti di monitoraggio di cui all'art. 17 del d.lgs. 276/2003.
Le Regioni ricorrenti ammettono la legittimità della previsione di una banca dati centrale, ma censurano che il decreto del Ministro sia adottato senza alcuna forma di partecipazione regionale e che la norma non preveda l'accesso delle Regioni alla banca dati.
La Corte premette che già la sentenza 50/2005 aveva dichiarato non fondate le censure relative alla istituzione della borsa continua del lavoro, sul rilievo che gli artt. 15, 16 e 17 del d.lgs. 276/2003 assicurano adeguate forme di coinvolgimento regionale alla gestione e utilizzazione della borsa continua del lavoro.
La norma censurata prevede che la banca dati riguardi tra l'altro informazioni e approfondimenti sulle dinamiche del mercato del lavoro, materia che rientra nella tutela e sicurezza del lavoro, di competenza ripartita (50/2005).
Ritiene illegittima una normativa concernente un settore (banca dati), di una più ampia struttura (borsa continua del lavoro) che, in difformità dalle regole di quest'ultima, esclude le Regioni, ancor più considerando che si tratta di una disciplina concernente un'attività rientrante nella competenza concorrente.
Poiché per la borsa continua il legislatore ha previsto forme d'intesa, per ovviare alla carenza denunciata, la disposizione specificamente censurata viene dichiarata illegittima nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali sia adottato previa intesa con la Conferenza permanente Stato, Regioni e Province autonome (analogamente a quanto previsto dal d.lgs. 276/2003 relativamente alla borsa continua del lavoro).
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale: - degli articoli 3, comma 2, e 4, comma 3, del d.lgs. 124/2004 limitatamente alle parole "dal coordinatore nazionale delle aziende sanitarie locali"; - dell'art. 8, comma 3, dello stesso decreto legislativo nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali che definisce lo schema di convenzione sia adottato sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano; - dell'art. 10, comma 1, dello stesso decreto legislativo nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali concernente le modalità di attuazione e di funzionamento della banca dati sia adottato previa intesa con la stessa Conferenza permanente; - dichiara inammissibili o infondate tutte le altre questioni.