Giudizio di legittimità costituzionale degli articoli da 86 a 95 e dell'allegato n. 13 del d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche) promosso dalle Regioni Toscana e Marche
Contenuto delle disposizioni impugnate
Motivi dei ricorsi e decisioni della Corte
Adottando il Codice delle comunicazioni elettroniche, l'Italia ha recepito le direttive - quadro del Parlamento europeo e del Consiglio sulle comunicazioni elettroniche del 7 marzo 2002. Finalità perseguita è il superamento delle situazioni di monopolio del settore, mediante la progressiva diminuzione dell'intervento gestorio delle autorità pubbliche e la incentivazione di un vasto processo di liberalizzazione delle reti e dei servizi nei settori convergenti delle comunicazioni, dei media e delle tecnologie dell'informazione. Sussiste un preciso vincolo comunitario ad attuare un vasto processo di liberalizzazione del settore, al fine di armonizzare le procedure amministrative e di evitare ritardi nella realizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica.
Oggetto di censura è il Capo V del Titolo II del d.lgs. 259/2993 (artt. da 86 a 95) relativo alla rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica: l'art. 86 detta disposizioni in materia di infrastrutture di comunicazione elettronica e diritti di passaggio; l'art. 87 disciplina i procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici; l'art. 88 si riferisce alle opere civili, scavi ed occupazione di suolo pubblico; l'art. 89 tratta di coubicazione e condivisione di infrastrutture; l'art. 90 di pubblica utilità e espropriazione; l'art. 91 di limitazioni legali della proprietà; l'art. 92 di servitù; l'art. 93 di divieto di imporre oneri aggiuntivi; l'art. 94 di occupazione di sedi autostradali da gestire in concessione e di proprietà dei concessionari; l'art. 95 di impianti e condutture di energia elettrica e di interferenze. L'allegato 13 contiene i moduli per le istanze di autorizzazione di cui agli artt. 87 e 88 del Codice.
Le disposizioni impugnate attengono ad una pluralità di materie rispetto alle quali si atteggiano diversamente la competenza legislativa statale e quella regionale. Tra i titoli di competenza esclusiva statale vengono in rilievo le materie dell'ordinamento civile, del coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale, e della tutela della concorrenza (per l'incidenza che una efficiente rete di infrastrutture di comunicazione elettronica può avere sullo sviluppo economico del Paese e sulla concorrenzialità delle imprese, in base alla concezione dinamica della tutela della concorrenza) (sentenze 14 e 272 del 2004) e della tutela dell'ambiente (non costituente "materia" in senso stretto, ma un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di fissare standard di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale).
La competenza relativa alla rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica, che investe e interseca altri interessi e competenze, non esclude che il legislatore regionale, nell'esercizio della propria potestà legislativa, possa assumere tra i propri compiti la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (407/2002; 135/2005; 259/2004; 302 e 222 del 2003).
Tra i titoli di competenza regionale vengono in considerazione la tutela della salute, l'ordinamento della comunicazione e il governo del territorio. La Corte non ravvisa la sussistenza di ambiti di competenza residuale regionale. In linea generale, le Regioni osservano che le disposizioni censurate sono autoapplicative e contengono una disciplina non cedevole, direttamente operante nei confronti dei privati, che non lascia alcuno spazio all'intervento legislativo regionale, e inoltre che esse attribuiscono le funzioni amministrative direttamente agli enti locali, mentre invece dovrebbero essere conferite con legge statale o regionale, sulla base delle rispettive competenze, in base a quanto disposto dall'art. 118 Cost..
La Corte precisa che "la rete è unica a livello globale" e che le singole frazioni devono essere connesse tra di loro, quale che ne sia la proprietà e la disponibilità. I procedimenti autorizzatori devono quindi essere disciplinati con carattere di unitarietà e uniformità sull'intero territorio nazionale: occorre evitare interventi frammentati. Riguardo alla seconda censura di carattere generale, precisa che le disposizioni affermano solo che determinate funzioni devono essere gestite dagli enti locali, ma che rimane ferma la potestà della Regione di allocare le funzioni ad un determinato livello territoriale subregionale, nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 117, secondo comma, lett. p) e 118 Cost., fissando eventualmente anche diverse modalità procedimentali rispetto a quelle fissate dallo Stato.
Esamina poi le singole censure.
L'art. 86, comma 3, stabilisce che le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all'art. 16, comma 7, dpr 380/2001. Le ricorrenti ravvisano lesione della competenza regionale in tema di governo del territorio perché l'assimilazione importa l'applicazione di norme di dettaglio che non lasciano alcuno spazio alla competenza concorrente regionale. Osserva la Corte che inserire le infrastrutture di reti di comunicazione tra le opere di urbanizzazione primaria esprime un principio fondamentale della legislazione urbanistica come tale di competenza dello Stato, analogamente a quello sancito dall'art. 16, commi 7 e 7-bis, del dpr 380/2001, che classificano come opere di urbanizzazione primaria le strade residenziali, le aree di sosta e parcheggio e le fognature.
L'art. 86, comma 7, impone alle Regioni di uniformarsi ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione e agli obiettivi di qualità stabiliti dall'art. 4, comma 2, lett. a), della l. 36/2001 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici). Sostengono le ricorrenti che tale imposizione impedisce loro di esercitare una competenza loro già riconosciuta dalla Corte Costituzionale quanto alla indicazione degli obiettivi di qualità (cfr, sentenze 307 e 324 del 2003). La Corte precisa che non sussiste contrasto con la propria giurisprudenza, in quanto la l. 36/2001 riserva allo Stato solo determinate funzioni, e fa salva la competenza regionale della determinazione dei diversi obiettivi di qualità consistenti nei criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili.
L'art. 87 stabilisce che l'installazione di infrastrutture di impianti elettrici e la relativa modifica siano autorizzate dagli enti locali, previo accertamento da parte dell'ARPA della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità. Secondo le Regioni ricorrenti, il vincolo degli obiettivi di qualità limita illegittimamente le competenze regionali quanto alla localizzazione dei siti. Osserva la Corte, che, come per la censura precedente, il rinvio è limitato ai valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, e che la disposizione fa salve le competenze regionali riguardo ai criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili.
I commi 6, 7 e 8 dell'art. 87 disciplinano le modalità di superamento del motivato dissenso alla installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici espresso da una amministrazione interessata. Secondo le ricorrenti, la disciplina è illegittima dove estende la regola della maggioranza alla adozione del provvedimento finale, prevede una sola ipotesi di dissenso qualificato e affida la decisione al Consiglio dei ministri. La Corte ritiene che l'istituto della conferenza di servizi costituisce uno strumento di semplificazione procedimentale e di snellimento dell'azione amministrativa ed è quindi espressione di un principio fondamentale della legislazione. Le disposizioni perseguono il fine, costituente un principio dell'urbanistica, che la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le procedure.
Il comma 9 disciplina per gli stessi impianti le modalità di formazione del silenzio assenso. Secondo le ricorrenti tale disciplina è di dettaglio e quindi illegittima, inoltre essa impedisce al legislatore regionale di prevedere modalità diverse di contemperamento delle esigenze di celerità del procedimento autorizzatorio con le garanzie di tutela dell'ambiente, della salute e del governo del territorio. La Corte ritiene che anche questi moduli di definizione del procedimento, informati alle regole di semplificazione amministrativa, sono espressivi di un principio fondamentale di diretta derivazione comunitaria e costituiscano principi fondamentali.
Anche l'art. 88 disciplina le modalità di ricorso allo strumento della conferenza di servizi; le obiezioni dei ricorrenti e la decisione della Corte sono analoghe a quanto riferito in relazione all'art. 87.
Inammissibile per genericità la censura relativa all'art. 89.
L'art. 93 stabilisce che le pubbliche amministrazioni, Regioni, province e comuni non possono imporre, per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano fissati con legge (comma 1) e che gli operatori che forniscono reti di comunicazione hanno l'obbligo di tenere indenne l'ente locale, o l'ente proprietario, delle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione, e l'obbligo di ripristino delle aree medesime (comma 2). Ritengono le Regioni che l'articolo non tiene conto delle specificità regionali e inoltre che costituisce violazione dell'art. 119 della Costituzione in quanto tutte le funzioni non costituenti esercizio di funzioni ordinarie dovrebbero essere finanziate mediante attribuzione ai bilanci regionali di risorse adeguate. La Corte osserva che la disposizione costituisce espressione di un principio fondamentale, che persegue lo scopo di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio.
L'art. 95 prevede il nulla osta del Ministero delle comunicazioni per l'attivazione di impianti e condutture di energia elettrica; le Regioni ritengono che la disciplina sia illegittima in quanto di eccessivo dettaglio in materie di competenza concorrente (governo del territorio e ordinamento della comunicazione) e non prevede alcun coinvolgimento regionale, che sarebbe adeguato nella forma dell'intesa con la Regione interessata. La Corte ritiene che il nulla osta ministeriale è volto ad assicurare l'applicazione di regole tecniche che devono essere uniformi sull'intera rete di infrastrutture di comunicazione elettronica sul territorio nazionale.
L'allegato 13, contenente i modelli da usare nella presentazione delle istanze di autorizzazione e della denuncia di inizio attività, non costituisce esercizio di potestà regolamentare, ma è riconducibile alla competenza statale in tema di coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale. Tutti gli elementi indicati in allegato devono infatti confluire in una banca dati centralizzata per la costituzione di un catasto nazionale di raccolta dei dati: le puntuali norme previste nel modello costituiscono esplicitazione di principi fondamentali contenuti nelle disposizioni che a quel modello rinviano. Analoghe considerazioni valgono per gli artt. 86, comma 8; 87, comma 3; 88, comma 1; 89, comma 5; 92, 93, 94 e 95 dove trattano del contenuto di modelli.
Inammissibili per genericità le censure relative agli artt. 90-92 e 94.
Dichiarazione:
Respinge tutte le censure sollevate, ritenendole parte infondate e parte inammissibili.