Giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 2 e 4, lettere a), c) e d); 3; 4; 5; 6, e 7; da 6 a 20; 22, commi 1, 4 e 5, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 28 (Riforma della disciplina in materia di attività cinematografiche, a norma dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) promossi dalle Regioni Emilia – Romagna e Toscana

Contenuto delle disposizioni impugnate

L'art. 1 del d.lgs. 28/2004 afferma che le attività cinematografiche sono riconosciute di rilevante interesse generale, anche in considerazione della loro importanza economica e industriale (comma 2), e definisce le competenze del Ministero per i beni e le attività culturali (comma 4). L'art. 3 definisce le imprese cinematografiche e ad esse equipara le imprese con sede e nazionalità di altro Paese membro dell'Unione europea che abbia una filiale, un'agenzia o succursale stabilita in Italia, che qui svolga prevalentemente la sua attività. L'art. 4 istituisce e definisce la composizione della Consulta territoriale per le attività cinematografiche e stabilisce che essa provvede alla predisposizione di un programma triennale approvato dal Ministro per i beni e le attività culturali. L'art. 5 prevede le modalità di presentazione dell'istanza per il riconoscimento della nazionalità italiana del film prodotto. L'art. 6 definisce le modalità per il riconoscimento nazionale dei lungometraggi e cortometraggi realizzati in coproduzione con imprese estere; l'art. 7 disciplina le modalità di riconoscimento dell'interesse culturale; l'art. 8 prevede l'istituzione della Commissione per la cinematografia; l'art. 9 precisa quali film possono essere ammessi ai benefici previsti dal medesimo decreto; l'art. 10 prevede la concessione di contributi a favore di lungometraggi, cortometraggi e film di animazione, calcolati in percentuale sulla misura degli incassi; l'art. 11 prevede la liquidazione di incentivi alla produzione; l'art. 12 prevede l'istituzione, presso il Ministero, del Fondo per la produzione, la distribuzione, l'esercizio e le industrie sceniche e ne disciplina il funzionamento; l'art. 13 detta disposizioni per le attività di produzione; l'art. 14 detta disposizioni per le attività di distribuzione; il 15 per le attività di esercizio; il 16 per le attività delle industrie tecniche; il 17 per l'attribuzione di premi di qualità; l'art. 18 si riferisce al riconoscimento delle associazioni nazionali e circoli di cultura cinematografica; il 19 alla promozione delle attività cinematografiche; l'art. 20 disciplina la denuncia di inizio lavorazione del film; il 21 gli adempimenti tecnici; l'art. 22 l'apertura delle sale cinematografiche; l'art. 23 tratta del pubblico registro per la cinematografia; l'art. 24 della cineteca nazionale; l'art. 25 prevede agevolazioni fiscali e finanziarie.

Motivi del ricorso

Il provvedimento impugnato mantiene all'intervento pubblico nel settore il carattere accentrato che esso aveva nel sistema precedente, pur se il primo dei principi indicati nella legge di delega era proprio l'adeguamento agli artt. 117 e 118 del nuovo testo della Costituzione L'attività cinematografica, in quanto non compresa nell'elenco dell'art. 117 Cost., è materia di competenza residuale regionale; se si intende valorizzare l'aspetto del profilo imprenditoriale (per quanto attiene alla produzione dei film), può essere ricompresa nel settore dell'industria; se si considera l'aspetto della distribuzione dei film e della gestione delle sale cinematografiche, rientra nel settore del commercio, entrambe di competenza residuale. Se la si vuole ricondurre alla materia concorrente della “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, si osserva che le disposizioni sono tutte di estremo dettaglio, con conseguente lesione del terzo comma dell'art. 117 Cost.. Sotto il profilo della lesione dell'art. 118 Cost., non sussistono esigenze unitarie che giustificano l'avocazione, da parte dello Stato, di funzioni amministrative in materia non di sua competenza legislativa; non sono previsti strumenti di collaborazione e forme di coinvolgimento delle Regioni in relazione alle funzioni amministrative allocate a livello centrale, pure in materie diverse da quelle previste nel secondo comma dell'art. 117. E' leso il sesto comma dell'art. 117, in quanto si prevede lo strumento regolamentare nell'ambito di materie non di competenza legislativa esclusiva statale, e anche il nono comma dello stesso art. 117 in quanto l'art. 6 sulle coproduzioni prevede la stipulazione, ad opera dello Stato, di accordi internazionali di reciprocità relativi al riconoscimento come nazionali di opere cinematografiche, con lesione del potere regionale di concludere accordi internazionali. Violazione dell'art. 119 Cost. sotto il profilo dell'autonomia finanziaria regionale.

Decisione della Corte

Occorre chiarire a quali ambiti materiali, tra quelli enucleati dal Titolo V , è riconducibile la materia dell'attività cinematografica disciplinata dal d.lgs. 28/2004. Ritiene che essa non sia scorporabile dalle attività culturali di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., che comprende tutte quelle attività riconducibili alla elaborazione e diffusione della cultura, e che pertanto rientri, con lo spettacolo, nella materia “promozione e organizzazione di attività culturali” affidata alla legislazione concorrente di Stato e Regioni (255/2004). La stessa Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome aveva ritenuto, nel novembre 2003, che il cinema rientrasse nella materia spettacolo, di competenza legislativa concorrente. Esclude quanto addotto dall'Avvocatura circa il collegamento con l'art. 117, comma secondo, lett. m), che può essere invocato solo in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisce il livello essenziale di erogazione, e non per individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali (120/2005; 423 e 16 del 2004; 282/2002). Neanche si verte – come ritiene l'Avvocatura – nella materia della tutela della concorrenza, in quanto le disposizioni di carattere finanziario contenute nel d.lgs. 28/2004 non sono dirette a garantire la concorrenza tra i diversi soggetti interessati, ma a sostenere selettivamente i film che presentano determinate caratteristiche (altrimenti si verrebbe a concludere che ogniqualvolta vi siano erogazioni finanziarie ricorrerebbe sempre la materia tutela della concorrenza). Non ravvisa violazione della competenza regionale a concludere accordi internazionali, riconosciuta dall'art. 117, nono comma, Cost., che consente alle Regioni di concludere accordi internazionali nelle materie di loro competenza, ma non esclude affatto che lo Stato eserciti il potere estero nelle stesse materie (cfr. anche l'art. 6, comma 3, della l. 131/2003 che esplicita limiti e procedure per l'eventuale stipulazione di accordi internazionali da parte delle regioni e ne conferma il carattere meramente facoltativo) (238/2004). Non ravvisa violazione della legge di delega sotto il profilo del finanziamento. La legge di delega non era di mero riordino, ma aveva per oggetto il "riassetto" del settore e poteva quindi anche riferirsi alle disposizioni sul finanziamento del settore, compresa la determinazione dei requisiti per accedervi. Venendo alle singole disposizioni del d.lgs. 28/2004, osserva che esso verte per la maggior parte in una materia di competenza legislativa ripartita, nella quale quindi lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a definire i principi fondamentali della materia, mentre nel caso specifico la disciplina, è caratterizzata sul piano legislativo, da disposizioni complete e autoapplicative, senza distinzione fra principi e dettagli, e, sul piano amministrativo, da un modello di gestione statalistico fondato su poteri ministeriali, con una presenza assolutamente marginale delle autonomie territoriali. Il livello di governo regionale è inadeguato a soddisfare lo svolgimento di tutte le tipiche e complesse attività di disciplina e sostegno del settore cinematografico (eccessivamente esposto a “condizionamenti localistici”). Giustifica quindi un intervento dello Stato che si esprima mediante l'adozione di norme volte a guidare la successiva normazione regionale soddisfacendo le esigenze unitarie e anche avocando in sussidiarietà le funzioni amministrative che non possono essere svolte ai livelli inferiori. Occorre però ricondurre ai moduli della concertazione fra organi statali e Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome tutti i numerosi poteri di tipo normativo e programmatorio (analiticamente specificati) che caratterizzano il nuovo sistema di sostegno e agevolazione delle attività cinematografiche, riservati nel decreto legislativo solo ad organi statali.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità delle seguenti disposizioni del d.lgs. 28/2004 nella parte in cui non prevedono che i decreti ministeriali o gli atti previsti siano adottati “d'intesa” con la Conferenza permanente Stato-Regioni: articoli 3, comma 2; 4, comma 3; 8, comma 4; 10, comma 4; 12, comma 4; 17, comma 4; 19, commi 3 e 5. Dichiara l'illegittimità di altre disposizioni nella parte in cui non prevedono che determinati atti siano adottati senza che sia “sentita” la stessa Conferenza: articoli 8, comma 3; 9, comma 3; 12, comma 5; 13, comma 9; 19, comma 2. Dichiara l'illegittimità degli articoli 4, comma 5, e 22, comma 5, in quanto non ritiene sussistenti le esigenze unitarie che rendono necessaria l'imputazione all'organo statale della competenza ad autorizzare le multisale con numero di posti superiore a milleottocento.