Giudizio di legittimità costituzionale di numerose disposizioni concernenti il regime delle quote latte, contenute nei testi normativi: d.l. 31 gennaio 1997, n. 11 convertito con modificazioni nella legge 28 marzo 1997, n. 81; d.l. 19 maggio 1997, n. 130 convertito con modificazioni nella legge 16 luglio 1997, n. 228; d.l. 7 maggio 1997, n. 118 convertito con modificazioni nella legge 3 luglio 1997, n. 204; d.l. 1° dicembre 1997, n. 411 convertito con modificazioni nella legge 27 gennaio 1998, n. 5; legge 3 agosto 1998, n. 276 recante conversione in legge , con modificazioni, del d.l. 15 giugno 1998, n. 182; d.l. 1° marzo 1999, n. 43 convertito con modificazioni nella legge 27 aprile 1999, n. 118; d.l. 4 febbraio 2000, n. 8 convertito con modificazioni nella legge 7 aprile 2000, n. 79, proposto dalle Regioni Lombardia (sei ricorsi), Veneto (otto ricorsi) e Sicilia (un ricorso)
Contenuto delle disposizioni impugnate
I testi normativi contenenti le disposizioni sospettate di illegittimità costituzionale costituiscono un segmento della disciplina adottata nel tempo dal legislatore italiano per regolare il settore delle quote latte. Gli artt. 32-38 del Trattato istitutivo della Comunità europea 25 marzo 1957 dispongono gli interventi riconducibili alla politica agricola comune (PAC). La Corte ripercorre la normativa in materia, rilevando che il mercato unico del settore lattiero caseario non si è basato solo su un sistema di prezzi, ma si articola in una serie di misure normative attraverso le quali la comunità ha inteso risolvere il problema della sovrapproduzione con una serie di meccanismi tra cui appunto quello delle quote latte. In particolare, il regolamento n. 856/84/CEE del 31 marzo 1984 istituiva il "prelievo supplementare" sulla produzione del latte che avesse superato un quantitativo annuo di riferimento: non si impedisce la produzione e neanche la commercializzazione oltre la soglia fissata, ma si introduce un meccanismo di responsabilità finanziaria che opera nella stessa fase della commercializzazione. L'importo del prelievo è rapportato alla quantità di latte eccedente il quantitativo predeterminato e rende non conveniente la produzione che eccede il quantitativo predeterminato. E' un sistema che mira a ristabilire l'equilibrio tra domanda e offerta sul mercato lattiero, caratterizzato da eccedenze strutturali, limitando la produzione lattiera. Il prelievo non ha natura sanzionatoria, ma costituisce una restrizione dovuta a ragioni di politica dei mercati o di politica comunitaria. Il regime introdotto con il regolamento 856/84/CEE è stato prorogato con successivi regolamenti comunitari. La prima disciplina che in Italia ha dato attuazione ai regolamenti comunitari è contenuta nella legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti nel settore lattiero-caseario) che prevede che a ciascun produttore sia assegnata annualmente una quota individuale, cioè un quantitativo massimo di produzione consentita, il cui superamento determina l'applicazione di un prelievo supplementare. Le quote assegnate a ciascun produttore sono indicate in appositi bollettini che l'AIMA avrebbe dovuto pubblicare entro il 31 gennaio anteriore al periodo di riferimento. I ritardi nell'attuazione di tale disciplina hanno aperto una fase di lunga trattativa tra l'Italia e gli organi comunitari per l'allineamento dell'Italia alle posizioni sancite a livello europeo. Dopo la proposizione dei ricorsi, è stato emanato il d.l. 28 marzo 2003, n. 49, convertito con modificazioni nella l. 30 maggio 2003, n. 119, poi ancora modificato dal d.l. 28 febbraio 2005, convertito in l. 29 aprile 2005, n. 71, che ha stabilito che gli adempimenti relativi al regime comunitario del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari sono di competenza delle Regioni e delle Province autonome, alle quali spettano anche le funzioni di controllo relative alla applicazione del regime stesso. Su alcune delle disposizioni introdotte dal d.l. 49/2003 (relative alla possibilità della nomina, con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, di un Commissario straordinario del Governo per assicurare il monitoraggio e la vigilanza sull'applicazione del decreto nei suoi primi due periodi di attuazione) la Corte si è già espressa con la sentenza n. 240/2004, ritenendo non fondate le questioni di costituzionalità proposte. Il d.l. 49/2003 ha inoltre abrogato alcune delle disposizioni censurate con i ricorsi in esame, che devono però ugualmente essere esaminate dalla Corte in quanto, sia pure per breve periodo, hanno ricevuto attuazione. Precisa anzitutto la Corte che la disciplina delle quote-latte rientra nella materia dell'agricoltura e non in quella della regolazione dei mercati (par. 3 del Considerato in diritto). Chiarisce poi quali sono i parametri costituzionali rispetto ai quali effettuare lo scrutinio di costituzionalità e quali vizi siano deducibili dalle Regioni in occasione della promozione di questione di legittimità in via diretta (par. 4 del Considerato in diritto). Poiché i ricorsi sono stati proposti prima della riforma del Titolo V, lo scrutinio deve avvenire con riguardo ai parametri costituzionali allora vigenti (103/2003; 524 e 376/2002). Le Regioni censurano le disposizioni impugnate asserendo la violazione non solo dei parametri costituzionali contenuti nel Titolo V, ma anche di altre disposizioni costituzionali (artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 87 e 113). La Corte osserva che, per giurisprudenza costante, le Regioni possono addurre la violazione di norme costituzionali non relative al riparto delle competenze con lo Stato, soltanto quando tale violazione comporti una compromissione delle attribuzioni loro costituzionalmente garantite (50/2005; 287, 196, 6 e 4 del 2004; 274 del 2003). Le tre Regioni ricorrenti hanno ipotizzato con 15 ricorsi 87 possibili profili di illegittimità costituzionale. Sono di seguito riportate solo le censure che attengono a profili di carattere generale, e poi quella che ha dato luogo alla dichiarazione di illegittimità costituzionale. Una prima censura di carattere generale rilevava che i d.l. 411/1997 e 43/1999 sono stati adottati in mancanza dei presupposti atti a giustificare la decretazione d'urgenza: la situazione di urgenza era stata determinata dallo stesso Governo, in quanto la protesta degli allevatori deriva proprio dalla inadeguatezza delle scelte di governo del settore e dalla inefficienza della amministrazione dello Stato. La Corte osserva che il sindacato sull'esistenza dei presupposti della necessità e dell'urgenza che legittimano il Governo ad emanare i decreti-legge può essere esercitato solo nel caso di evidente mancanza dei presupposti stessi; in questo caso la necessità di introdurre nell'ordinamento interno misure regolatrici, volte a dare attuazione agli obblighi comunitari relativi al regime delle quote latte, rende non manifestamente implausibile la valutazione governativa posta alla base degli interventi. La seconda censura di carattere generale si riferisce al mancato rispetto del principio di leale collaborazione (in quanto il d.l. 411/1997 sarebbe stato adottato senza la previa consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome). La Corte al riguardo osserva che non è individuabile un fondamento costituzionale all'obbligo delle procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni (196/2004). Il principio deve essere valutato con riferimento alle singole disposizioni che disciplinano la fase di attuazione delle disposizioni stesse (par. 7.1 del Considerato in diritto). Vengono inoltre contestati gli articoli 4-bis e 2, comma 2, del d.l. 411/1997 che hanno istituito la “Commissione di garanzia” e la “Commissione ministeriale per l'esame dei contratti di circolazione delle quote latte” (par. 9 del Considerato in diritto), in quanto, pur trattando entrambi materia di sicura competenza regionale, non è prevista alcuna partecipazione di rappresentanti regionali, né momenti di raccordo tra l'attività delle commissioni e le amministrazioni regionali. Osserva la Corte che la composizione delle commissioni risponde ad evidenti ragioni di terzietà (fanno parte delle commissioni anche componenti della commissione governativa d'indagine in materia di quote latte); inoltre, la tipologia delle attività attribuite alla commissione esclude che possano sussistere interferenze con competenze regionali inerenti allo specifico territorio di riferimento. Delle altre censure formulate (87) si ritiene opportuno richiamare solo quella che ha dato luogo a dichiarazione di illegittimità costituzionale, relativa all'art. 1, comma 2, del d.l. n. 11/1997, modificato dalla legge di conversione 81/1997, il quale dispone che al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali rimangano assegnate le funzioni di indirizzo e coordinamento e le azioni sostitutive nel caso di eventuale inadempienza delle Regioni e Province autonome. Le Regioni ricorrenti osservano che la disposizione viola gli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione, nonché gli artt. 3, comma 1, della l. 382/1975; l'art. 4, comma 1, del dpr 616/1977 e l'art. 2, comma 3, lett. d), della l. 400/1988 in quanto la funzione di indirizzo e coordinamento viene attribuita al Ministero e non al Consiglio dei ministri e non è prevista nessuna garanzia sostanziale né procedimentale per l'esercizio dei poteri sostitutivi. La Corte richiama la propria precedente giurisprudenza, che ha sempre riconosciuto fondamento costituzionale alla funzione di indirizzo e coordinamento, che non costituisce limite ulteriore all'autonomia regionale, ma espressione di limiti costituzionalmente fissati, in quanto "sono le esigenze unitarie insuscettibili di frazionamento o di localizzazione territoriale sottese ai limiti costituzionalmente fissati che autorizzano lo Stato ad esercitare nei confronti delle autonomie regionali o provinciali una funzione di indirizzo e di coordinamento" (18/1997 e 242/1989). La funzione stessa è però soggetta a precisi requisiti di sostanza (dati dalla sussistenza di una idonea base legislativa in ossequio al principio di legalità sostanziale) e anche di forma: deve infatti essere esercitata attraverso atti collegiali del Governo e cioè attraverso una deliberazione del Consiglio dei ministri, requisito formale che esprime l'assunzione di responsabilità a livello dell'organo chiamato a delineare la politica generale del Governo. Anche l'esercizio del potere sostitutivo deve essere assistito da idonee garanzie sostanziali e procedurali.
Dichiarazione:
Ritiene illegittima la disposizione in quanto attribuisce al singolo Ministro anziché al Consiglio dei ministri la competenza per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento e l'esercizio del potere sostitutivo. Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art.1, comma 2, del d.l. 31 gennaio 1997, n. 11, aggiunto dalla legge di conversione 81/1997; respinge tutte le altre censure.