Giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 42 e 43 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione), del d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico a norma dell'art. 42, comma 1, della l. 3/2003) e dell'art. 4, comma 236, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Legge finanziaria 2004) promossi dalle Regioni Sicilia (due ricorsi), Veneto (uno), Emilia - Romagna (tre) e Marche (due)
Contenuto delle disposizioni impugnate
Motivi delle censure
L'art. 42 della l. 3/2003 stabilisce che il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Ministro della salute, d'intesa con il Ministro per la funzione pubblica e con il Ministro dell'economia e delle finanze, un decreto legislativo per il riordino degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, sulla base di una serie di principi e criteri indicati nelle lettere da a) a p). Gli artt. 42 e 43 della l. 3/2003 e tutto il d.lgs. 288/2003 hanno dato luogo alla formulazione di diverse e specifiche censure (48).
Vengono di seguito riportati il contenuto delle disposizioni censurate seguito dai motivi - in estrema sintesi - dei ricorsi.
Riguardo all'art. 42 della l. 3/2003, la lett. a) indica come principio e criterio direttivo la definizione delle modalità e delle condizioni attraverso le quali il Ministro della salute, d'intesa con la Regione interessata, può trasformare gli Istituti di ricovero e cura di carattere scientifico (IRCCS) di diritto pubblico esistenti alla data di entrata in vigore della legge in fondazioni di rilievo nazionale (lett a)).
Si ravvisa violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la disposizione incide in ambito di legislazione concorrente, e dell'art. 118 Cost., in quanto vengono allocate a livello statale le funzioni amministrative connesse alla trasformazione degli Istituti, pur essendo il livello regionale adeguato al loro svolgimento.
La lett. b) prevede che i nuovi enti devono adeguare la propria organizzazione al principio della separazione delle funzioni tra organi di indirizzo e organi di gestione dettando criteri specifici circa la composizione degli organi e prevedendo un'intesa con la Regione interessata relativamente ad alcune nomine.
Si ritiene che la rappresentanza paritetica del Ministero e della Regione interessata determini una indebita ingerenza del Ministero in compiti di amministrazione locale; il ruolo meramente consultivo riservato alla Regione riguardo ad alcune nomine non rispetta la competenza concorrente regionale nella materia della ricerca scientifica.
La lett. c) prevede il trasferimento ai nuovi enti del patrimonio, dei rapporti attivi e passivi e del personale degli Istituti riformati, stabilendo che quello già in servizio all'atto della trasformazione può optare per un contratto di lavoro di diritto privato.
Lesione degli artt. 117 e 118, per la compressione dell'autonomia legislativa regionale, in quanto lo stato giuridico del personale in esame è del tutto assimilabile a quello del restante personale delle aziende sanitarie regionali, e dell'art. 3 Cost., per il privilegio che verrebbe ad essere accordato ad una categoria di personale.
La lett. d) prevede, tra i criteri direttivi, l'individuazione, nel rispetto della programmazione regionale, di idonee misure di collegamento e sinergia con altre strutture di ricerca sanitaria, pubbliche e private, e con le università.
Lesione degli artt. 117 e 118, poiché si riferisce a materie di competenza regionale e compete alle Regioni il coordinamento con le altre strutture di ricerca e sanitarie.
La lett. e) prevede strumenti che valorizzino e tutelino la proprietà dei risultati scientifici, comprese la costituzione e la partecipazione ad organismi ed enti privati, anche aventi scopo di lucro, operanti nel settore della ricerca biomedica e dell'industria.
La disposizione concerne materie rientranti nella competenza regionale; il principio dovrebbe essere attuato dalla legge regionale e non dal Governo; violazione dell'art. 117, terzo comma, e 118, Cost..
La lett. f) indica, tra i principi e criteri direttivi, che il Ministro della salute assegni a ciascuna fondazione, o a fondazioni aggregate a rete, diversi e specifici progetti finalizzati di ricerca sulla base dei quali aggregare scienziati e ricercatori.
Violazione dell'art. 117, comma terzo, Cost. per la compressione dei livelli di governo regionali, in quanto la ricerca (anche quella svolta dagli IRCCS) è attualmente finanziata con fondi di provenienza regionale, e anche dell'art. 119 in quanto le risorse sono interamente attribuite dallo Stato, senza alcun coinvolgimento regionale.
La lett. g) prevede come principio e criterio direttivo la disciplina delle modalità attraverso le quali applicare quei principi agli IRCCS di diritto privato, salvaguardandone l'autonomia giuridico-amministrativa.
La lett. i) indica la disciplina delle modalità attraverso le quali le fondazioni possono concedere ad altri enti pubblici compiti di gestione, anche di assistenza sanitaria
Violazione degli artt. 117, terzo comma, Cost., e dell'art. 118 in quanto la disposizione concerne materie rientranti nella competenza regionale; lo stesso principio dovrebbe essere attuato dalla legge regionale e non dal Governo attraverso decreto legislativo.
La lett. m) prevede la regolamentazione dei criteri generali per il riconoscimento delle nuove fondazioni e le ipotesi e i procedimenti per la revisione ed eventuale revoca dei riconoscimenti concessi, in relazione alla programmazione nazionale.
Oltre alla violazione degli artt. 117 e 118 Cost. si afferma che il riconoscimento di nuovi enti e la relativa revoca spettano alla Regione o devono almeno essere disposti sentita la Regione interessata (338/1994).
La lett. n) indica quale principio e criterio direttivo la previsione, in caso di estinzione, della devoluzione del patrimonio in favore di altri enti pubblici disciplinati dallo stesso articolo o almeno aventi analoghe finalità.
La lett. p) prevede che gli IRCCS non trasformati in fondazioni devono adeguare la propria organizzazione e il funzionamento ai principi della separazione tra funzioni degli organi di indirizzo e funzioni degli organi di gestione, assicurando l'autonomia del direttore scientifico.
Le disposizioni vertono in materie rientranti nella competenza regionale, non lasciano alcuno spazio al legislatore regionale; il principio dovrebbe essere attuato direttamente dalla legge regionale e non dal Governo con decreto legislativo.
L'art. 43 della l. 3/2003 prevede che, al fine di favorire la ricerca nazionale e internazionale e poter acquisire risorse anche a livello comunitario, il Ministro della salute, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, individua con proprio decreto l'organizzazione a rete degli IRCCS destinati a particolari discipline.
Si ravvisa la compressione delle competenze regionali in quanto la ricerca finalizzata è attualmente finanziata prevalentemente con fondi di provenienza regionale; al ministro viene inoltre conferito un ampio potere regolamentare; poiché si verte in materia concorrente, l'atto dovrebbe essere adottato almeno previa intesa con la Conferenza.
Riguardo al decreto legislativo 288/2003, recante disposizioni attuative dell'art. 42, comma 1, della l. 3/2003, si contesta la lesione dell'art. 117 Cost., in quanto esso detta norme non qualificabili come principi fondamentali in materie di competenza legislativa concorrente (tutela della salute e ricerca scientifica), e dell'art. 118 Cost. in quanto comprime le competenze amministrative regionali.
Il comma 236 dell'art. 4 della legge 350/2003 autorizza le fondazioni IRCCS e gli istituti non trasformati ad alienare i beni immobili del proprio patrimonio al fine di ripianare i debiti pregressi maturati fino al 31 ottobre 2003, secondo modalità definite con decreto interministeriale.
La previsione non può costituire principio fondamentale: trattandosi di enti rientranti nell'orbita regionale, ogni decisione al riguardo dovrebbe spettare alle Regioni; si ravvisa lesione del comma sesto dell'art. 117 Cost. in quanto si prevede l'esercizio del potere regolamentare statale in materia di competenza concorrente.
Dichiarazione:
Anche se non in maniera esplicita, le ricorrenti contestano che il Parlamento, in materie legislative rientranti nella competenza concorrente, non abbia posto direttamente i principi fondamentali, ma abbia delegato il Governo ad adottare disposizioni con forza di legge per disciplinare la trasformazione degli IRCCS in fondazioni, imponendo al Governo di dettare norme di dettaglio. Rammenta che, per giurisprudenza costante, la Corte ammette la possibilità di utilizzare il procedimento della delega legislativa al fine di dettare i principi fondamentali di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost., fermo restando il necessario rispetto del limite dei principi fondamentali da parte della normazione statale (50/2005; 280/2004; 359/2003). In relazione alle altre censure (eccessiva analiticità dei principi e inserimento in essi di norme di dettaglio, con conseguente compressione dei poteri legislativi regionali e attribuzione ad organi statali di competenze regionali), occorre individuare l'ambito materiale nel quale le disposizioni censurate incidono. Nel precedente assetto costituzionale, nel quale la ricerca scientifica era di esclusiva competenza statale e la competenza regionale si riferiva alla sola assistenza sanitaria ed ospedaliera, ambito più ristretto della tutela della salute, gli IRCCS erano caratterizzati quali enti di ricerca sanitaria ed era giustificata la loro disciplina da parte del legislatore statale, anche se erano già allora previste forme di coinvolgimento da parte delle Regioni (338/1994). Nel nuovo assetto, che vede la ricerca scientifica e anche la tutela della salute tra le materie di legislazione concorrente, è pacifico che tutti gli enti pubblici operanti in queste materie sono oggetto della corrispondente potestà legislativa regionale. La normativa in esame non può essere ricondotta nella materia "ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali" di cui alla lett. g) dell'art. 117, come sostenuto dal Governo. La lett. g) non può costituire un titolo trasversale che legittima interventi in qualunque ambito, indipendentemente dalle funzioni in concreto svolte dagli enti considerati. Il legislatore statale può istituire enti pubblici ed utilizzare la lett. g) solo quando questi esercitino funzioni afferenti a materie di propria competenza legislativa esclusiva. Dai lavori preparatori, emerge che è stato escluso che gli IRCCS possano essere considerati enti nazionali (come proposto dal Governo nello schema di decreto legislativo), in quanto ciò avrebbe esulato dalla delega. Nel testo del d.lgs. 288/2003 essi vengono infatti definiti quali enti di rilevanza nazionale. L'inclusione della materia della ricerca scientifica tra quelle di legislazione concorrente non esclude che lo Stato conservi una propria competenza che giustifica interventi statali per tutelare esigenze di carattere unitario, che devono tener conto dei limiti e delle forme collaborative indicate dalla giurisprudenza costituzionale. Considerando quindi la normativa del settore della ricerca scientifica, la necessità di disciplinare un procedimento uniforme di trasformazione degli IRCCS esistenti in un nuovo soggetto di diritto pubblico, la opportunità di riservare ad organi statali alcuni poteri amministrativi e la permanenza di specifiche responsabilità di organi statali in materie complementari come i rapporti con l'ordinamento comunitario e l'ordinamento internazionale, rigetta le censure mosse alle lettere a), c), d), e), f), g), i), m) ed n) dell'art. 42 e all'art. 43 della legge 3/2003. Ravvisa invece la illegittimità delle lettere b) e p) dell'art. 42 della l. 3/2003 nella parte in cui dettano vincoli riguardo alla composizione del consiglio di amministrazione delle fondazioni, alla rappresentanza paritetica del Ministero della salute e della Regione interessata e alla nomina del Presidente dell'Istituto, da parte del Ministro della salute, negli IRCCS non trasformati. Il riconoscimento di una potestà legislativa concorrente nelle materie tutela della salute e ricerca scientifica non consente al legislatore statale di determinare quali sono le istituzioni pubbliche che possono designare la maggioranza del consiglio di amministrazione delle fondazioni. Ritiene illegittime le disposizioni del d.lgs. 288/2003 concernenti la composizione e la designazione dei consigli di amministrazione, dei Presidenti e dei collegi sindacali delle Fondazioni, per la loro eccessiva analiticità, e le disposizioni che prevedono designazioni ministeriali all'interno di ordinari organi di gestione o di controllo di enti pubblici che non appartengono più all'area degli enti statali. Ritiene fondate le censure relative all'art. 1, comma 2, e all'art. 16, commi 1 e 2, del d.lgs. 288/2003 nella parte in cui attribuiscono al Ministero funzioni, oltre che di vigilanza, anche di controllo degli IRCCS, in quanto questa previsione contrasta con il riconoscimento dell'autonomia degli stessi enti, e con la loro natura di enti pubblici operanti nell'ambito regionale. Fondate anche le censure relative agli articoli 3, commi 2 e 3; 4, comma 3, e 13, comma 1, del d.lgs. 288/2003 per l'eccessiva analiticità delle previsioni, che invade sia l'autonomia statutaria riconosciuta alle Fondazioni, sia l'eventuale ambito della potestà legislativa regionale Ritiene che il comma 236 dell'art. 4 della l. 350/2003 costituisca principio fondamentale relativo alla gestione del patrimonio degli IRCCS e che il potere ministeriale previsto si basi sulle esigenze unitarie e non costituisca potere normativo in deroga al riparto delle competenze regolamentari previste dal sesto comma dell'art. 117 Cost.. Dichiara l'illegittimità costituzionale parziale dell'art. 42, comma 1, lettere b) e p) della l. 3/2003, e inoltre degli articoli: 1, comma 2; 3, commi 2 e 3, 4, comma 3; 13, comma 1, e 16, commi 1 e 2, del d.lgs. 288/2003. Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 1 e 2, del d.lgs. 288/2003. Dichiara estinte (per rinuncia), inammissibili o infondate tutte le altre questioni.