Giudizi principali di legittimità costituzionale dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici) e dell'art. 32 del d.l. 269/2003 come risultante dalla conversione ad opera della legge 24 novembre 2003, n. 326, promossi dalle Regioni Campania (due ricorsi), Marche (due ricorsi) Toscana (due ricorsi), Emilia-Romagna (due ricorsi) Umbria (due ricorsi), Friuli Venezia Giulia (due ricorsi) Basilicata (un ricorso) e Lazio (un ricorso).
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 32 del d.l. 269/2003 convertito nella l. 326/2003 prevede che, in conseguenza del condono, possa essere rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria delle opere esistenti non conformi alla disciplina vigente (comma 1); la disciplina è disposta nelle more dell'adeguamento della disciplina regionale ai principi contenuti nel Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con d.p.r. 5 giugno 2001, n. 380, fatte salve le competenze delle autonomie locali e delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano (commi 2 e 4); le condizioni, i limiti e le modalità del rilascio del titolo abilitativo sono stabilite dalla disposizione statale e dalle normative regionali (comma 3). In considerazione della estrema complessità della materia e analiticità delle disposizioni impugnate, la sintesi viene limitata alle sole disposizioni che la Corte ha ritenuto meritevoli di censura, brevemente illustrate nella terza parte della scheda, dove si espongono i singoli commi che la Corte ha ritenuto incostituzionali.
Motivi del ricorso
Viene ravvisata violazione di diverse disposizioni costituzionali. Dell'art. 117, in quanto la normativa impugnata lede il sistema costituzionale delle competenze, intervenendo sulle attribuzioni spettanti alle Regioni, in via residuale o concorrente, ai sensi del terzo o quarto comma, e specificamente nelle materie edilizia, urbanistica o governo del territorio. La stessa idea di condono non è idonea ad essere qualificata quale principio fondamentale della materia. Dell'art. 118, in quanto la disciplina del condono edilizio vanifica gli interventi di pianificazione e controllo locale, nonché la necessità di apprestare appositi strumenti urbanistici e soluzioni di governo del territorio che tengano conto della disciplina statale impugnata: le Regioni sono costrette a subire, invece che a governare, le destinazioni urbanistiche del territorio; dell'art. 77 Cost., in quanto difettano i presupposti costituzionali per l'esercizio della decretazione d'urgenza; dell'art. 119 e dell'autonomia finanziaria delle Regioni in quanto il condono edilizio, disposto in vista di esigenze finanziarie del bilancio statale, comporta spese varie ed ingenti a carico delle autonomie territoriali, a fronte di una compartecipazione al gettito delle operazioni di condono decisamente esigua; dell'art. 25 Cost., in quanto viene violato il principio di tassatività e certezza delle norme penali; dell'art. 3 in quanto, riaprendo ed estendendo i termini del condono, viene introdotto un sistema discriminatorio a svantaggio di coloro che, rispettando la normativa, non hanno costruito perché privi del titolo abilitativo e devono anche subire le conseguenze in termini di degrado urbanistico del condono. Ancora riguardo all'art. 3, sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto la reiterazione del condono fa venir meno i caratteri di straordinarietà, eccezionalità e irripetibilità che soli possono giustificare la sanatoria, per costante giurisprudenza costituzionale. Si ravvisa ancora la violazione dell'art. 97 (principi di imparzialità dei pubblici poteri e di buon andamento dell'amministrazione); degli articoli 9 e 117, terzo comma, Cost., e del principio di indisponibilità dei valori costituzionalmente tutelati, in quanto il valore dell' ordinato assetto del territorio non può essere scambiato con valori puramente finanziari; degli articoli 9, 32, 41 e 42 Cost., in quanto la sanatoria incide negativamente su valori costituzionali che tutti i livelli di governo, e in particolare le Regioni, hanno il diritto-dovere di tutelare nella loro effettività, quali i valori paesistico-ambientali, la salute, il corretto e ordinato svolgimento dell'attività imprenditoriale in materia edilizia e la tutela del diritto di proprietà. Sono inoltre denunciati: la lesione del principio di leale collaborazione, in quanto le autonomie regionali non sono state consultate in sede di adozione del decreto-legge, attraverso la Conferenza Stato-Regioni; del giudicato costituzionale, che ha attribuito al regime della sanatoria carattere episodico e temporalmente delimitato (v. in particolare le sentenze 427 e 416 del 1995, 231/1993, 369 e 302 del 1988), e dello Statuto speciale della Regione Friuli Venezia Giulia in quanto le competenze regionali in materia urbanistica possono essere legittimamente vincolate solo dalla Costituzione, dai principi generali dell'ordinamento giuridico e dalle altre norme fondamentali di grande riforma economico-sociale, tra le quali non può essere annoverata la previsione di un condono edilizio.
Decisione della Corte
Le Regioni possono formulare solo censure relative ad aspetti idonei a determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni o delle Province ricorrenti (v. sentenza 303/2003, 353/2001, 503/2000, 408/1997; 87/1996). Dichiara inammissibili le censure relative a parametri differenti da quelli concernenti il riparto delle competenze tra Stato e Regioni, quindi quelle relative agli articoli 3, sotto il profilo del principio di eguaglianza, e dell'art. 25 Cost., quanto alla tassatività e alla certezza delle norme penali. Tra l'approvazione della legge di conversione 326/2003 e la proposizione dei ricorsi, è intervenuta la legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) che ha abrogato i commi 6, 9 e 24 dell'art. 32, per cui dichiara la cessazione della materia del contendere riguardo a queste disposizioni. Esamina i profili di merito delle altre censure prospettate dalle Regioni considerando il testo dell'art. 32 del d.l. 269/2003 come modificato dalla legge di conversione 326/2003. Malgrado il titolo si riferisca a “Misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni delle aree demaniali”, l'art. 32 prevede e disciplina un nuovo condono edilizio esteso all'intero territorio nazionale, di carattere temporaneo ed eccezionale rispetto all'istituto generale e permanente del permesso di costruire in sanatoria previsto dagli articoli 36 e 45 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia). Illustra i caratteri dell'istituto, rilevandone il collegamento con i due precedenti condoni edilizi di tipo straordinario (in particolare con la l. 47/1985), i diversi ambiti di applicazione, il ruolo riservato alle autonomie territoriali. Rileva il collegamento tra condono penale e sanatoria amministrativa: l'integrale pagamento dell'oblazione, oltre a costituire presupposto per l'estinzione dei reati edilizi, estingue anche i relativi procedimenti di esecuzione delle sanzioni amministrative (art. 38, secondo comma, l. 47/1985) e costituisce uno dei requisiti per il rilascio del titolo abitativo in sanatoria (commi 32 e 37 dell'art. 32 in esame). L'attuale condono risulta più circoscritto dei precedenti (v. comma 25 dell'art. 32): si riferisce solo alle nuove costruzioni residenziali, pone un limite complessivo di 3.000 metri cubi ai volumi sanabili; definisce analiticamente i tipi di abusi condonabili (comma 26 e all. 1) e introduce dei limiti che si aggiungono a quelli previsti dagli articoli 32 e 33 della l. 47/1985. Viene inoltre analiticamente disciplinata la possibilità di sanare opere abusive edificate su aree di proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale o su aree gravate da diritto di uso civico (commi da 14 a 20). Quanto al ruolo riconosciuto alle autonomie territoriali, il comune, principale titolare dei poteri pianificatori in materia urbanistica e dei poteri gestionali, compreso del permesso di costruire in sanatoria, è tenuto a rilasciare il titolo abilitativo in sanatoria anche per le opere edilizie contrastanti con gli atti di pianificazione (articoli 31 e 35, 14° e 18° comma, l. 47/1985). Questo condono straordinario quindi esclude o limita fortemente la possibilità per i comuni di rilasciare i permessi di costruire in sanatoria. La misura dell'anticipazione degli oneri concessori, che l'art. 37 della l. 47/1985 e l'art. 16 del d.p.r. 380/2001 attribuiscono al comune e alla legge regionale, viene fissata direttamente dalla nuova normativa statale (v. comma 38, che rinvia all'allegato 1). Alle Regioni, l'art. 32 del d.l. 269/2003 riserva ambiti di intervento assai ristretti: esse possono intervenire per i soli illeciti relativi ad opere di restauro e risanamento conservativo o ad opere di manutenzione straordinaria realizzate in aree non soggette ai vincoli di cui all'art. 32 della l. 47/1985. Riguardo alle singole censure, ritiene che il condono costituisca una sorta di amnistia impropria, a causa della complessa fattispecie estintiva del reato, che viene ad essere costitutiva di effetti amministrativi ed estintiva di effetti penali, nella quale la non punibilità si produce solo a seguito delle concrete manifestazioni di volontà degli interessati e dell'autonomia amministrativa comunale (v. sentenze 427/1995 e 369/1988; altre ipotesi in cui il condono edilizio estingue il reato sono previste dall'art. 45 del d.p.r. 380/2001). Quanto alla censura sulla lesione delle competenze istituzionalmente attribuite alle Regioni, osserva che solo il legislatore statale può intervenire sulla sanzionabilità penale, anche quando questa si intreccia con la sanzione amministrativa. Quanto alla sanatoria amministrativa, la previsione da parte dello Stato di uno straordinario titolo abilitativo edilizio deve rispettare l'autonomia legislativa delle Regioni, ordinarie e speciali, in conformità a quanto previsto dal nuovo art. 117 della Costituzione e dagli statuti speciali. Nei settori dell'urbanistica e dell'edilizia i poteri legislativi regionali sono riconducibili alla competenza di tipo concorrente in tema di governo del territorio, che comprende l'edilizia e l'urbanistica (362 e 303 del 2003) e tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti e di attività, cioè delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio (307/2003). Considerando poi il collegamento con la materia della valorizzazione dei beni culturali e ambientali, è evidente che alla Regione è oggi riconosciuta una competenza legislativa più ampia, mentre la potestà legislativa esclusiva dello Stato è inserita in un “elenco conchiuso”. E' quindi integralmente sottratta al legislatore regionale solo la parte inerente ai profili penalistici. Sul versante amministrativo, il legislatore regionale ha un rilevante ruolo di articolazione e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale. Poiché la legislazione sul condono produce effetti sia sul piano penale sia su quello delle sanzioni amministrative, può verificarsi che le procedure finalizzate al conseguimento dell'esenzione dalla punibilità penale si applichino ad un maggior numero di opere edilizie abusive rispetto a quelle per le quali operano gli effetti estintivi degli illeciti amministrativi (v. capo IV della l. 47/1985: l'art. 38 disciplina separatamente, al secondo e quarto comma, i presupposti del condono penale (versamento dell'intera oblazione) e amministrativo (conseguimento del titolo abilitativo in sanatoria); l'art. 39 prevede che l'oblazione produce l'estinzione dei reati anche se le opere non possono conseguire la sanatoria (§ 20 della sentenza). Con riferimento alle singole censure, dichiara costituzionalmente illegittimi dell'art. 32: 1. il comma 26 (che individua le tipologie di illecito suscettibili di sanatoria) nella parte in cui non prevede che la legge regionale può determinare possibilità, condizioni e modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso di cui all'allegato 1 del d.l. 269/2003; 2. il comma 25 (che riapre i termini dei condoni edilizi disposti dalle leggi 47/1985 e 724/1994 a favore delle opere edilizie realizzate fino alla data del 31 marzo 2003) nella parte in cui non prevede che la legge regionale prevista dal comma 26 può determinare limiti volumetrici inferiori a quelli indicati nella disposizione medesima; 3. il comma 14 (che, fino al comma 20, disciplina la sanatoria degli abusi edilizi realizzati su aree di proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale) nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 si applica anche alle opere situate nel territorio demaniale; 4. il comma 33 (secondo il quale le Regioni, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto legge, emanano norme per la definizione del procedimento amministrativo relativo al rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria e possono prevedere un'oblazione fino al massimo del 10 per cento della misura indicata nella tabella C allegata al decreto legge) nella parte in cui indica il termine perentorio di sessanta giorni, segnalando la necessità che esso venga sostituito con il rinvio esplicito alla legge regionale di cui al comma 26; 5. il comma 37 (secondo il quale, se trascorrono 24 mesi dalla consegna della documentazione senza che l'amministrazione comunale si sia pronunciata, si verifica un'ipotesi di silenzio-assenso che equivale al rilascio del titolo abilitativo in sanatoria) nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa disciplinare diversamente gli effetti del silenzio del comune; 6. il comma 38 (che detta specifiche disposizioni sulla domanda e sulla procedura di rilascio) nella parte in cui prevede che sia l'allegato 1 del d.l. 269 anziché la legge regionale del comma 26 a determinare la misura dell'anticipazione degli oneri concessori e delle modalità di versamento; dichiara di conseguenza illegittimo l'allegato 1 nelle parti in cui determina la misura dell'anticipazione degli oneri concessori e delle relative modalità di versamento; 7. l'art. 32 nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi ad opera del legislatore statale; 8. il comma 49-ter (che sostituisce l'art. 41 del d.p.r. 380/2001 e affida al Prefetto la competenza a far effettuare le demolizioni conseguenti ad abusi edilizi) in quanto esso sottrae al comune la possibilità di procedere direttamente all'esecuzione della demolizione delle opere abusive, senza che vi siano ragioni che impongano l'allocazione di tali funzioni amministrative in capo ad un organo statale. Ritiene infondata la censura relativa alla violazione di altri valori costituzionali primari, come il paesaggio, “forma del territorio e dell'ambiente”, tutelato dall'art. 9 della Costituzione 3 anche quella relativa all'art. 3, sotto il profilo della lesione del principio di ragionevolezza. Infondata anche la censura relativa all'art. 119 (con la quale si sosteneva che il condono sarebbe stato disposto in vista di esigenze finanziarie del bilancio statale, ma comporterebbe spese particolarmente ingenti a carico delle finanze comunali), considerando la prevista compartecipazione al gettito delle operazioni di condono decisamente esigua: i commi 33, 34 (sugli oneri concessori, che possono essere aumentati fino al 100 per cento), 40 e 41 dell'art. 32 censurato prevedono quattro diverse forme di possibile incremento delle finanze locali. L'attribuzione al legislatore regionale della disciplina amministrativa del condono potrà portare a riconsiderare i profili attinenti alle conseguenze del condono sulle finanze comunali. Infondata anche la censura relativa alla violazione del principio di leale collaborazione. L'art. 2 del d.lgs. 281/1997 prevede un parere non vincolante della Conferenza Stato - Regioni sugli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento, ma non prevede nulla di analogo per i decreti legge, e non è pensabile che debba essere chiesto il parere della Conferenza sulla legge di conversione, che deve essere presentata immediatamente alle Camere. Non fondata anche la questione relativa al comma 5, che affida al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con le Regioni, un compito di supporto alle amministrazioni comunali ai fini dell'applicazione della disciplina in esame: la previsione dell'intesa con ciascuna Regione rende evidente l'assenza di qualunque profilo di lesione delle competenze istituzionalmente riconosciute alle Regioni.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dei commi: 25; 26; 14; 33; 37; 38; 32; 49-ter dell'art. 32 e dell'allegato 1 del d.l. 269/2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione 326/2003, nella parte in cui determina la misura dell'anticipazione degli oneri concessori e le relative modalità di pagamento. Tocca alle leggi regionali stabilire se le nuove costruzioni sono sanabili e fissare i limiti per le regolarizzazioni degli abusi realizzati sulle aree demaniali.