Giudizi di legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro) (artt. 1, commi 1 e 2, lettere a), b), c), d), e), f), h), l) m), o); 2, comma 1; 3, comma 1, lettere a), b), c); 5, comma 1, lettere e) e f); 7 e 8, commi 1, 2, lettere a), f) e g) e 3) e del decreto legislativo di attuazione 10 settembre 2003, n. 276, promossi dalle Regioni Marche, Toscana, Emilia - Romagna, Provincia autonoma di Trento e Regione Basilicata.

Contenuto delle disposizioni impugnate

Nei confronti delle indicate disposizioni normative sono stati ipotizzati circa 100 profili di illegittimità costituzionale. Vengono di seguito illustrate solo le disposizioni fondamentali della l. 30/2003 e, del d.lgs. 276/2003, solo le due disposizioni che hanno dato luogo a dichiarazione di illegittimità costituzionale. Disposizioni della l. 30/2003 - L'art. 1, comma 1, delega il Governo ad adottare, entro sei mesi dalla entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi diretti a stabilire, nel rispetto delle competenze affidate alle Regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro, i principi fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l'impiego, con particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e privato, e di somministrazione di manodopera. - - L'art. 1, comma 2, indica i principi e criteri direttivi entro i quali deve essere esercitata la delega (lett. a): snellimento e semplificazione delle procedure di incontro tra domanda e offerta di lavoro; lett. b): modernizzazione e razionalizzazione del sistema del collocamento pubblico; lett. c): mantenimento da parte dello Stato delle competenza in materia di conduzione coordinata e integrata del sistema informativo lavoro; lett. d): mantenimento da parte dello Stato delle funzioni amministrative relative alla vigilanza in materia di lavoro; lett. e): mantenimento da parte delle province delle funzioni amministrative attribuite dal d.lgs. 469/1997; f): incentivazione delle forme di coordinamento e raccordo tra operatori privati e operatori pubblici; lett. h): coordinamento delle disposizioni sull'incontro tra domanda e offerta di lavoro con la disciplina in materia di lavoro dei cittadini non comunitari; lett. l): identificazione di un unico regime autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici; lett. m): abrogazione della l. 1369/1960 (sul divieto di intermediazione e di interposizione nelle prestazioni di lavoro); lett. o): abrogazione espressa di tutte le normative direttamente o indirettamente incompatibili con i decreti legislativi emanati ai sensi dell'articolo 1. - L'art. 2 delega il Governo ad adottare entro sei mesi uno o più decreti legislativi diretti a stabilire, nel rispetto delle competenze affidate alle Regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro, la revisione e la razionalizzazione dei rapporti di lavoro con contenuto formativo, nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi di seguito illustrati. - L'art. 3 delega il Governo ad adottare entro un anno uno o più decreti legislativi, con esclusione dei rapporti alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, recanti norme per promuovere il ricorso a prestazioni di lavoro a tempo parziale, nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi: lett. a): agevolazione del ricorso a prestazioni di lavoro supplementare nelle ipotesi di lavoro a tempo parziale orizzontale, secondo le previsioni dei contratti collettivi; lett. b): agevolazione del ricorso a forme flessibili ed elastiche; lett. c) estensione delle forme flessibili ed elastiche anche ai contratti a tempo parziale a tempo determinato. - L'art. 4 delega il Governo ad adottare entro un anno uno o più decreti legislativi recanti disposizioni volte alla disciplina e alla razionalizzazione delle tipologie di lavoro a chiamata, temporaneo, coordinato e continuativo, occasionale, accessorio e a prestazioni ripartite, nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi. - L'art. 5 delega il Governo ad adottare entro un anno, al fine di ridurre il contenzioso in materia di qualificazione dei rapporti di lavoro, con esclusione dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni in materia di certificazioni del relativo contratto stipulato tra le parti, nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi, tra cui: lett. e): attribuzione di forza legale al contratto certificato; lett. f). tentativo obbligatorio di conciliazione quando si intende impugnare la qualificazione dell'organo preposto alla conciliazione. Le Regioni ricorrenti censurano le correlate disposizioni del decreto legislativo 276/2003, attuativo della l. 30/2003: gli articoli 2, comma 1, lett. e); 3, comma 2; 4, 5, 6, 12, commi 3 e 5; 13, commi 1 e 6; 14, commi 1 e 2; 22, comma 6; da 47 a 60 e da 70 a 74. In particolare: l'art. 22, comma 6, del d.lgs. 276/2003 stabilisce che “La disciplina in materia di assunzioni obbligatorie e la riserva di cui all'art. 4-bis, comma 3, del d.lgs. 181/2000, non si applicano in caso di somministrazione.”; l'art. 60 disciplina i tirocini estivi di orientamento.

Motivi del ricorso

Il legislatore statale ha adottato norme non di principio in materie di competenza concorrente, ha invaso sfere di competenza esclusiva regionale, e provinciale, quanto alla Provincia autonoma di Trento, disciplinando l'attività regolamentare in materie che esorbitano da quelle di esclusiva competenza statale. Viene contestato l'uso della delegazione legislativa per stabilire i principi fondamentali nelle materie oggetto di competenza legislativa concorrente: poiché lo strumento della delegazione legislativa comporta da parte del Parlamento la determinazione di principi e criteri direttivi, le norme emanate in attuazione della delega non potrebbero a loro volta contenere principi fondamentali, ma solo norme di dettaglio, con conseguente inevitabile intromissione nella sfera di competenza legislativa regionale. La Corte precisa che il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle relative alla attribuzione legislative regionali può essere addotto solo se si risolve in una esclusione o limitazione dei poteri regionali (274/2003; 4, 6 e 196 del 2004) e che occorre ben distinguere principi e criteri direttivi concernenti il procedimento legislativo di delega dai principi fondamentali della materia, costituenti limite oggettivo della potestà statuale nelle materie di competenza concorrente. I principi fondamentali possono essere stabiliti anche con legge delegata (359/1993). La lesione delle competenze legislative regionali non deriva dall'uso della delegazione legislativa, ma dal fatto che, o il legislatore delegante non si è limitato a dettare principi e criteri direttivi, ma norme di dettaglio, o il legislatore delegato non si è limitato a dettare principi fondamentali, ma ha ecceduto dall'ambito della delega (punto 3 del Considerato in diritto). Prima di entrare nelle singole questioni, si sofferma su alcuni aspetti di carattere generale. La delega di cui al comma 1 dell'art. 1 riguarda i servizi per l'impiego, in particolare collocamento e somministrazione di mano d'opera, che vengono considerati come rientranti nella materia tutela e sicurezza del lavoro (di competenza concorrente), che comprende la disciplina dei servizi per l'impiego e quella del collocamento: la delega è limitata alla definizione dei principi fondamentali. Occorre verificare se le norme impugnate rispettano l'ambito della definizione dei principi fondamentali, considerando però che, poiché i servizi per l'impiego sono preordinati alla soddisfazione del diritto sociale del lavoro, possono ricorrere i presupposti per l'esercizio della potestà statale di determinazione dei livelli essenziali (art. 117, comma secondo, lett. m)), e inoltre che la disciplina dei soggetti comunque abilitati a svolgere opera di intermediazione può esigere interventi normativi rientranti nei poteri dello Stato per la tutela della concorrenza (art. 117, comma secondo, lett. e), Cost.). La delega del comma 1 dell'art. 2 non è limitata alla determinazione dei principi fondamentali, anche se il legislatore delegante impone al Governo di rispettare le competenze affidate alle Regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro. Il fatto che la delega non sia stata limitata alla determinazione dei principi fondamentali può dipendere dal fatto che i contratti a contenuto formativo, tradizionalmente definiti a causa mista, rientrano nell'ampia categoria dei contratti di lavoro, la cui disciplina rientra nell'ordinamento civile, di competenza statale esclusiva (art. 117, comma secondo, lett. l), Cost) (359/2003). Questioni di legittimità costituzionale possono sorgere per le interferenze tra norme rientranti nella competenza esclusiva statale e altre, come l'istruzione e la formazione professionale, rientranti nella competenza esclusiva regionale. Possono verificarsi ipotesi, più che di competenza ripartita o concorrente, di concorrenza di competenze, nelle quali occorre fare riferimento a principi diversi, quali la leale collaborazione e la prevalenza, qualora sia evidente l'appartenenza di un nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad un'altra (370/2003). Le lettere del comma 2 dell'art. 1 recano o criteri direttivi o principi generali e finalità dalle quali non può derivare alcuna lesione alle competenze regionali. In particolare, la lett. c) sulla conciliazione delle controversie di lavoro non attiene alla materia tutela e sicurezza del lavoro, ma alla materia "ordinamento civile" per quanto riguarda la definizione transattiva delle controversie, e alla "materia giurisdizione e norme processuali" per l'incidenza che il tentativo di componimento bonario può avere sullo svolgimento del processo. La lett. d), in materia di immigrazione, è materia di competenza esclusiva statale (art. 117, comma secondo, lett. b), Cost.). La previsione della lett. e), per cui le funzioni amministrative in materia di tutela e sicurezza del lavoro sono mantenute in capo alle province, non lede il principio di sussidiarietà, ma risponde all'esigenza che determinate funzioni e servizi pubblici non subiscano interruzioni, perché non vengano incisi diritti che non possono essere sacrificati. Le province continuano a svolgere quelle funzioni fin quando la Regione non avrà sostituito le disposizioni vigenti con una propria disciplina. La lett f) del comma 2 dell'art. 1 indica come principio e criterio direttivo l'incentivazione delle forme di coordinamento e raccordo tra operatori privati e operatori pubblici, al fine di un migliore funzionamento del mercato del lavoro. A questo proposito, occorre richiamare le relative disposizioni attuative del decreto legislativo 276/2003 e considerare la disciplina del collocamento e dei servizi per l'impiego e il limite che può incontrare la competenza regionale per effetto delle attribuzioni regionali riguardo alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (388/2004). Ritiene la Corte che tutte le materie prese in considerazione attengono alla competenza esclusiva statale. L'art. 3 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi recanti norme per promuovere il ricorso a prestazioni di lavoro a tempo parziale, come tipologia idonea a favorire l'incremento del tasso di occupazione, in particolare, di alcune categorie. Esse però non rientrano nella tutela e sicurezza del lavoro, come sostenuto in alcune censure. La disciplina intersoggettiva di ogni rapporto di lavoro, e quindi anche di quello a tempo parziale, rientra infatti nella materia ordinamento civile, di competenza esclusiva statale. L'art. 5 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni in materia di certificazioni del relativo contratto. Esso non contiene norme di dettaglio in materia di legislazione concorrente, come sostenuto in alcune censure, ma, nella parte in cui attribuisce un particolare valore probatorio al contratto certificato, attiene all'ordinamento civile, e, in quanto dirette a condizionare l'esercizio dei diritti nascenti dal contratto di lavoro e la stessa attività giudiziaria, attengono alla materia giurisdizione e norme processuali, di competenza esclusiva statale (art. 117, comma secondo, lett.l), Cost.). Esamina quindi le singole lettere del comma 2 dell'art. 1 della l. 30/2003. La prescrizione di cui alla lett. a) (snellimento e semplificazione delle procedure) costituisce criterio direttivo, sotto il profilo della delega, e nel contempo, non fissa norme di dettaglio. Le prescrizioni della lett. b) (modernizzazione e razionalizzazione del sistema di collocamento pubblico) non sono lesive delle attribuzioni regionali: alcune trattano principi generali e finalità (primo periodo); altre richiamano al rispetto delle competenze costituzionali (numero 1) o di principio (sostegno dell'attività lavorativa femminile (numero 2)); o ancora principi e criteri direttivi (numero 3). Il numero 4 della lett. b) (sistema informativo lavoro) rientra nel coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale, materia di competenza esclusiva statale (art. 117, comma secondo, lett. r), Cost.) e inoltre le connesse disposizioni attuative della l. 30/2003 contenute nel d.lgs. 276/2003 prevedono il coinvolgimento delle Regioni nella gestione della rete informativa idonea al funzionamento della borsa continua del lavoro (artt. 15, 16 e 17 del d.lgs. 276/2003). La prescrizione della lett. c) del comma 2 dell'art. 1 (conciliazione delle controversie in materia di lavoro) non rientra nella materia tutela e sicurezza del lavoro, ma nell'ordinamento civile, per quanto concerne la definizione transattiva delle controversie, e in quella della giurisdizione e norme processuali per l'incidenza che il tentativo di componimento può avere sullo svolgimento del processo La prescrizione di cui alla lett. d) (funzioni amministrative relative alla gestione dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea) attiene alla materia immigrazione, di competenza esclusiva statale (art. 117, comma secondo, lett. b), Cost.). La prescrizione di cui alla lett. e) (attribuzione alle province delle funzioni di cui al d.lgs. 469/1997) è riconducibile alla materia tutela e sicurezza del lavoro, di competenza concorrente, e non spetterebbe allo Stato, ma in questo caso occorre assicurare la continuità delle funzioni e dei servizi pubblici fin quando le Regioni non avranno sostituito le disposizioni statali con una propria disciplina. I contratti a contenuto formativo di cui all'art. 2 rientrano invece nei contratti di lavoro, la cui disciplina fa parte dell'ordinamento civile e spetta alla competenza esclusiva dello Stato. La lett. l) si riferisce al regime autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici; la lett. m) prevede l'abrogazione della l. 23 ottobre 1960, n. 1369 sul divieto di intermediazione e interposizione nelle prestazioni di lavoro e la sua sostituzione con una nuova disciplina della quale sono dettati i criteri direttivi. Alla lett. m) del comma 2 sono collegati gli artt. 3, 4 e 6 del d.lgs. 276/2003, modificati dal d.lgs. 251/2004, e anche gli artt. 12, 13 e 14 dello stesso d.lgs. 276/2003. Per scrutinare queste disposizioni, occorre richiamare la disciplina del collocamento e in genere i servizi per l'impiego, considerando gli artt. 4 e 120 Cost. e anche il limite che può incontrare la competenza regionale per effetto della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (388/2004), nell'ottica della realizzazione del diritto sociale al lavoro. Se però il collocamento, e in genere tutte le attività volte a favorire l'incontro tra domanda e offerta di lavoro non sono più riservate alle strutture pubbliche, ma sono aperte anche ai privati, la disciplina dei soggetti abilitati a svolgerle deve essere in armonia con i precetti costituzionali concernenti l'attività economica. L'originaria disciplina dei privati abilitati all'intermediazione prevedeva che essi avessero come oggetto sociale esclusivo lo svolgimento della attività (l. 469/1997). Ora questa esclusività non è più richiesta. E' solo chiesto che i soggetti polifunzionali tengano distinte divisioni operative, con contabilità separate, per consentire la conoscenza dei dati specifici. Inoltre l'attività di intermediazione può costituire oggetto di normale attività imprenditoriale ed è quindi soggetta alle norme che tutelano la concorrenza . Tutte le attività previste dalla lett. m) rientrano in materie di competenza esclusiva statale (somministrazione di manodopera o di lavoro altrui, appalto e interposizione, regime sanzionatorio). L'art. 1, comma 2, lett. l), nella parte in cui identifica un unico regime autorizzatorio o di accreditamento non detta norme di dettaglio, ma principi fondamentali, sul quale basare la disciplina della complessa materia. L'opzione di un unico regime giuridico per chi voglia svolgere attività di intermediazione risponde all'esigenza che il mercato del lavoro abbia dimensioni almeno nazionali (art. 120 Cost.), la cui osservanza costituisce premessa perché siano garantiti anche altri interessi costituzionalmente protetti, come quelli inerenti alle prestazioni essenziali sia per la realizzazione del diritto al lavoro sia per lo svolgimento di attività che possono avere natura economica in regime di concorrenza. Connessa alla scelta dell'unicità del regime autorizzatorio o di accreditamento è quella dell'albo delle agenzie per il lavoro (istituito dall'art. 4 del d.lgs. 276/2003). Le censure relative all'art. 6 sono inammissibili perché non si risolvono in lesioni della sfera di competenza istituzionalmente garantita alle Regioni. Infondate tutte le altre questioni sollevate in relazione alla lett. m) del comma 2 dell' art.1, parte perché non comportano lesione delle competenze istituzionalmente garantite alle Regioni (nella parte in cui si prevede che l'autorizzazione alla somministrazione di manodopera possa essere data solo ai soggetti autorizzati); parte perché rientrano nella materia ordinamento civile (numeri 2, 4, 5; 3 e 7) di esclusiva competenza statale (art. 117, comma secondo, lett. l), Cost.), o hanno per oggetto sanzioni civili o penali, che rientrano quindi ancora nella competenza statale. Considera quindi i connessi articoli 12, 13 e 14 del d.lgs. 276/2003. Quanto all'art. 12 del d.lgs. 30/2003, ritiene il carattere previdenziale del fondo e la necessità di tener conto della sostenibilità complessiva del sistema giustifichino l'attrazione a livello statale anche delle funzioni amministrative. La finalità perseguita dall'art. 13 di favorire l'inserimento nel mondo del lavoro di soggetti svantaggiati fa ricondurre gli strumenti usati al regime retributivo e quindi all'ordinamento civile. La censura relativa all'art. 14 non è fondata in quanto la disposizione prevede che le convenzioni quadro siano validate da parte delle Regioni. Dichiara fondata la questione relativa all'art. 22, comma 6, del decreto legislativo 276 attuativo della delega, nella parte in cui stabilisce che la disciplina in materia di assunzioni obbligatorie e la riserva a particolari categorie di lavoratori a rischio di esclusione sociale non si applica in caso di somministrazione di lavoro. La disposizione incide infatti su potestà normative regionali; inoltre la deroga non è prevista nella l. 30/2003, ravvisa pertanto eccesso di delega (punto 13 del Considerato in diritto). Esamina poi le questioni concernenti la seconda parte dell'art. 2, dalla lett. b) in poi, della l. 30/2003 e cioè i principi e criteri direttivi finalizzati alla attuazione della delega per la revisione e razionalizzazione dei rapporti di lavoro con contenuto formativo e le disposizioni collegate contenute nel d.lgs. 276/2003, in tema di apprendistato (artt. 47-53) e contratto di inserimento (artt. 54-60). La competenza esclusiva delle Regioni in materia di istruzione e formazione professionale riguarda la istruzione e formazione professionale pubbliche, che possono essere impartite sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture proprie che le Regioni possono approntare in relazione alle peculiarità delle realtà locali, sia in organismi privati con i quali vengono stipulati accordi. La disciplina della istruzione e formazione professionale che i privati datori di lavoro somministrano in ambito privato ai propri dipendenti esula da questa competenza e da altre competenze regionali. La formazione aziendale rientra nell'accordo contrattuale e quindi nella competenza statale in tema di ordinamento civile. Dalla evoluzione normativa risulta il collegamento permanente tra schemi contrattuali di lavoro a contenuto formativo, apprendistato in particolare, e ordinamento dell'istruzione, che è a sua volta di competenza dello Stato per quanto attiene alle norme generali (art. 117, comma secondo, lett. n), Cost.) e parte delle Regioni (art. 117, comma terzo), salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche (13/2004). Ritiene infondate tutte le censure mosse all'art. 2 (dalla lett. b) in avanti) perché o riconducibili a principi generali o per mancanza di lesione delle competenze regionali. Gli artt. da 47 a 53 del d.lgs. 276/2003 in materia di apprendistato attengono per alcuni aspetti all'ordinamento civile, per altri contengono principi fondamentali, per altri ancora presentano interconnessioni con l'ordinamento civile (la formazione aziendale inerisce al rapporto contrattuale, mentre quella pubblica è di competenza regionale o provinciale). Non ravvisa lesioni dell'autonomia regionale nella previsione che le Regioni disciplinino i profili formativi dell'apprendistato d'intesa con i ministri del lavoro, delle politiche sociali, dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica. Respinge le censure mosse agli artt. 59-60 in quanto essi attengono alla materia dell'ordinamento civile e comunque non determinano lesione delle attribuzioni regionali. Ritiene fondata la censura relativa all'art. 60 del d.lgs. 276/2003 recante la disciplina dei tirocini estivi a fini di orientamento ed addestramento, poiché essi non rientrano nella sfera della subordinazione, ma rientrano nella formazione professionale di esclusiva competenza regionale. Le censure attinenti gli artt. 70-73 non sono fondate in quanto le materie trattate rientrano nella competenza esclusiva statale.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 22, comma 6, e 60 del d.lgs. 276/2003; respinge tutte le altre censure.