Giudizi di legittimità costituzionale: - dell'articolo 46, commi 2, 3, 4, 5, 6, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Legge finanziaria 2003); - dell'articolo 21, comma 6 e parte del comma 7, del d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici) convertito con modificazioni nella l. 326/2003; - dell'articolo 3, commi 101, 116 e 117 della l. 24 dicembre 2003, n. 350 (Legge finanziaria 2004); - dell'articolo 4, comma 159, della l. 24 dicembre 2003, n. 350 (Legge finanziaria 2004); promossi dalla Regione Umbria (un ricorso) e dalla Regione Emilia - Romagna (tre ricorsi).
Contenuto delle disposizioni impugnate
Motivi dei ricorsi e decisione della Corte
L'art. 46 della l. 289/2002:
Le Regioni ricorrenti osservano che gli interventi possono costituire diritti soggettivi solo facendo riferimento alle prestazioni a carico dell'INPS, cosa che equivarrebbe a sottrarre a stanziamenti per politiche sociali quote per interventi di altra natura; la disposizione non indica solo degli obiettivi generali di politica sociale, ma fissa precise priorità, invadendo l'autonomia regionale. La Corte richiama, in via generale, i principi indicati dal nuovo art. 119 della Costituzione e la necessità dell'intervento del legislatore statale. Ripercorre le sentenze degli anni 2002 e 2003 segnalando i limiti che il legislatore statale incontra già tuttora (divieto di finanziamenti a destinazione vincolata in materie e funzioni la cui disciplina spetta alla legge regionale, perché ciò verrebbe a determinare un'ingerenza dello Stato) (richiama le precedenti sentenze con le quali ha dichiarato l'illegittimità di disposizioni statali che istituivano fondi vincolati: 49/2004; 16/2004; 370/2003 3202004; 308/2004) e inoltre che non può neanche procedere in senso inverso a quanto stabilito dall'art. 119 Cost, sopprimendo semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali vigenti alle Regioni e agli enti locali. Ripercorre la normativa in materia di Fondo per le politiche sociali (par. 4), le modifiche apportate al sistema di finanziamento delle politiche sociali dalla legge 328/2000 sul sistema integrato di interventi e servizi sociali e rammenta che i finanziamenti vengono effettivamente ripartiti con decreto interministeriale sulla base delle linee contenute nel Piano nazionale degli interventi sociali. Il Fondo nazionale per le politiche sociali non è riconducibile a nessuno degli strumenti di finanziamento previsti dall'art. 119 Cost.: essendo rivolto a tutti gli enti regionali ed essendo finalizzato al finanziamento di funzioni pubbliche regionali, non può essere ricondotto ai fondi perequativi da istituire senza vincoli di destinazione (indirizzati ai soli territori con minore capacità fiscale per abitante, ex art. 119, terzo comma) e neanche alla sfera degli interventi speciali e delle risorse aggiuntive che lo Stato destina esclusivamente a determinate Regioni (o a determinati altri enti locali) per finalità enunciate nella norma costituzionale o per scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni. Non può però essere soppresso, sia perché finanzia anche funzioni statali sia perché esplica effetti sull'autonomia finanziaria regionale, sia pure nei limiti di seguito indicati, fino alla attuazione del modello delineato dall'art. 119 Cost.
Prendendo in considerazione le singole censure, ritiene inammissibile per difetto dei requisiti argomentativi nell'atto introduttivo del giudizio la censura relativa al comma 4 dell'art. 46 della l. 289/2002.
In relazione al comma 2 dell'art. 46 della l. 289/2002, occorre distinguere. La previsione concernente il finanziamento integrale e prioritario degli interventi relativi a diritti soggettivi deve essere riferita alle prestazioni previdenziali, quindi ad ambito di competenza statale, in base all'art. 117, comma secondo, lettera o), della Costituzione. Per questa parte la censura non è fondata. E' invece fondata per la parte in cui destina almeno il 10% delle risorse del Fondo a sostegno delle politiche in favore delle famiglie di nuova costituzione. Questa disposizione pone un preciso vincolo di destinazione nell'utilizzo delle risorse da assegnare alle Regioni, in contrasto con l'art. 119 Cost., che non consente finanziamenti di scopo per finalità non riconducibili a funzioni di spettanza statale. Non si tratta di livelli di prestazione riconducibili alla lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost., ma si prevedono somme a destinazione vincolata (sentenze 370 e 88 del 203 e 282 del 2002). Quanto al comma 3, esclude che nella fase di determinazione, da parte del legislatore nazionale, dell'ammontare delle risorse da allocare nel Fondo per il finanziamento della spesa sociale, sia configurabile un diretto coinvolgimento delle Regioni. Compete infatti allo Stato, nell'esercizio dei poteri di regolazione finanziaria, stabilire quanta parte delle risorse deve essere destinata alla copertura della spesa sociale. Ritiene infondata la censura relativa al comma 5: il termine previsto appare congruo per consentire le attività programmatorie e gestionali delle Regioni e non costituisce violazione della loro autonomia finanziaria. Risponde anzi all'esigenza di assicurare che le risorse non tempestivamente utilizzate siano rese nuovamente disponibili. Ritiene fondata la censura relativa al comma 6. La Federazione dei maestri del lavoro d'Italia è un ente privato che svolge attività incidente su materie e funzioni di competenza regionale: il legislatore statale non può dettare disposizioni con le quali conferisce a tali enti contributi finanziari che possono incidere su politiche pubbliche regionali.
Il comma 6 dell'art. 21 del d.l. 269/2003 stabilisce che, per il finanziamento delle politiche in favore delle famiglie, il Fondo nazionale per le politiche sociali è incrementato di 232 milioni di euro per l'anno 2004; il comma 7 indica i mezzi di copertura della spesa. Le Regioni ricorrenti osservano che in base all'art. 119 della Costituzione, le funzioni pubbliche regionali e locali devono essere integralmente finanziate tramite proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili all'ente interessato, nonché con quote del fondo perequativo senza vincoli di destinazione. Il Fondo nazionale per le politiche sociali non è più compatibile con il nuovo art. 119 Cost. perché lo speciale servizio pubblico costituito da interventi a favore della famiglia rientra nelle funzioni proprie della Regione e degli enti locali. La Corte ritiene fondata la censura nella parte in cui le somme sono vincolate al "finanziamento delle politiche in favore della famiglia".
L'art. 3 della l. 350/2004 prevede che:
Le Regioni ricorrenti ravvisano lesione delle attribuzioni regionali in quanto le norme dispongono unilateralmente del Fondo nazionale per le politiche sociali: prevedono lo scorporo dal Fondo di stanziamenti destinati a sostenere specifiche politiche d'intervento riferibili alle politiche sociali, in base a disposizioni unilaterali del Governo: vengono ridotte risorse trasferite alle Regioni per sostenere interventi diretti dello Stato. La Corte ritiene, quanto al comma 101, che la gestione unilaterale del Fondo nazionale per le politiche sociali competa allo Stato, che può quindi anche scorporare alcuni finanziamenti, con conseguente riduzione delle risorse disponibili per le Regioni. E' fondata la censura per la parte in cui prevede la destinazione di somme a persone fisiche, a titolo di contributo finalizzato alla riduzione di oneri rimasti a carico per l'attività educativa di altri componenti del nucleo familiare presso le scuole paritarie, in quanto la previsione rientra nella materia dell'istruzione, di potestà legislativa concorrente. Poiché si verte in ambiti in cui le funzioni non spettano allo Stato, non sono ammessi finanziamenti caratterizzati da vincoli di destinazione (sentenze 177 e 14 del 2004). Ritiene fondata la censura relativa al comma 101 riguardante interventi finanziari a favore delle Regioni che istituiscono il reddito di ultima istanza, strumento di accompagnamento economico ai programmi di reinserimento sociale destinato ai nuclei familiari a rischio di esclusione sociale. Il reddito di ultima istanza costituisce misura assistenziale riconducibile alla materia servizi sociali, di competenza legislativa esclusiva regionale. Vertendo in materia di funzioni di spettanza regionale, esclude la previsione di un cofinanziamento vincolato. Ritiene fondate anche le censure relative ai commi 116 e 117 che indicano con quali modalità deve essere utilizzato l'incremento del Fondo disposto per l'anno 2004. Queste disposizioni pongono vincoli di destinazione delle risorse, in violazione dell'autonomia finanziaria di spesa delle Regioni come configurata nel modello delineato dal nuovo art. 119 Cost..
L'art. 4, comma 159, della l. 350/2003 prevede un contributo in conto capitale per il sostegno e l'ulteriore potenziamento dell'attività di ricerca scientifica. Misure e tipologie degli interventi ammessi e dei destinatari sono determinati con decreto interministeriale. Le Regioni ricorrenti osservano che la disposizione verte nella materia della ricerca scientifica e tecnologica e del sostegno all'innovazione per i settori produttivi, assegnata dall'art. 117, comma terzo, della Costituzione alla potestà concorrente; prevede inoltre interventi statali diretti, che sarebbero invece ammissibili solo nelle materie di competenza esclusiva statale. La Corte osserva che occorre valutare la configurazione del riparto di competenza tra Stato e Regioni in questa materia. Ripercorre la normativa statale al riguardo, prima e dopo la modifica introdotta con la legge costituzionale 3/2001, che ha incluso la ricerca scientifica tra le materie di competenza concorrente. Ritiene che la ricerca costituisca non una materia, ma un valore costituzionalmente protetto, rilevante a prescindere dagli ambiti di competenza rigorosamente delimitati. Ritiene ammissibile un intervento statale autonomo sia in relazione alla disciplina delle istituzioni di alta cultura, università ed accademie, sia in relazione alle attività di ricerca volte ad assicurare un migliore espletamento delle funzioni statali.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 46, comma 2, l. 289/2002; dell'art. 3, commi 101, 116 e 117 della l. 350/2003; dell'art. 21, comma 6, d.l. 269/2003. Infondate tutte le altre censure.