Giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 1, lettera f); 13, comma 1, lettera a), 15, comma 1; 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45, comma 3; 49, comma 2; 62, comma 3, dello Statuto della Regione Emilia - Romagna, approvato in seconda deliberazione il 14 settembre 2004, pubblicato sul BUR del 16 settembre 2004, promosso dal Governo con ricorso depositato il 21 ottobre 2004.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Motivi del ricorso e decisione della Corte
L'art. 2, comma 1, lettera f), prevede che la Regione assicuri, "nell'ambito delle facoltà che le sono istituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti"; l'art. 15, comma 1, prevede che la Regione, "riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compresi il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di consultazione popolare". Il Governo ravvisa violazione: dell'art. 48 della Costituzione, che riconosce lo status di elettore solo ai cittadini; dell'art. 1 della Costituzione, il quale, individuando nel popolo il soggetto detentore della sovranità, fa implicito riferimento al concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei quali si sostanzia la sovranità; dell'art. 117, secondo comma, lettere f) e p), che attribuiscono allo Stato la legislazione esclusiva nelle materie "organi dello Stato e leggi elettorali", e "legislazione elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane"; dell'art. 122, primo comma, se si ritiene che nel sistema di elezione degli organi rappresentativi regionali è compresa anche la definizione del relativo corpo elettorale; dell'art. 121, secondo comma, della Costituzione, in quanto vincola il Consiglio regionale nella sua possibilità di fare proposte di legge alle Camere. La Corte dichiara inammissibile la questione di legittimità per inidoneità lesiva della disposizione impugnata (cfr. sentenze 372 e 378 del 2004 sugli Statuti delle Regioni Toscana ed Emilia - Romagna) in relazione alla misura dell'efficacia giuridica delle proclamazioni di finalità contenute negli Statuti regionali. Tali enunciazioni hanno carattere non prescrittivo e non vincolante, ma solo una funzione di natura culturale, o anche politica, ma certo non normativa.
Ritiene di sicura competenza regionale i "diritti di partecipazione" di cui all'art. 15, comma 1, della deliberazione statutaria, diritti che la Regione potrà esercitare "nell'ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute". Non ravvisa in questa espressione alcuna volontà della Regione di intervenire nella materia delle elezioni statali, regionali e locali, riconoscendo il diritto di voto a soggetti estranei a quelli definiti dalla legislazione statale, mentre resta nell'area delle possibili determinazioni della Regione la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che prendono parte, consapevolmente e con almeno relativa stabilità, alla vita associata.
L'art. 13, comma 1, lettera a), prevede che la Regione provveda direttamente all'esecuzione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato nel rispetto delle norme di procedura previste dalla legge. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva statale la politica estera e i rapporti internazionali. La Corte ritiene che la disposizione non può intendersi nel senso di un'attuazione da parte regionale di accordi solo stipulati e non anche ratificati dallo Stato: prima della ratifica, gli accordi internazionali sono privi di efficacia per l'ordinamento italiano. Potrebbe peraltro anche riferirsi all'attuazione degli accordi internazionali stipulati in forma semplificata e che intervengono in materia regionale, fermi restando i poteri statali sostitutivi previsti dal secondo comma dell'art. 120 della Costituzione.
L'art. 17 prevede la possibilità di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico indetta dalla Assemblea legislativa alla quale possono prendere parte anche associazioni, comitati e gruppi portatori di un interesse a carattere non individuale per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale, i quali dovranno essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 97 della Costituzione, in particolare del principio del divieto di aggravi procedurali non coerenti con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, e inoltre del principio per cui è irrilevante la motivazione della norma. La Corte ritiene che l'istruttoria pubblica non costituisca elemento di ostacolo o di ritardo dell'attività degli organi della pubblica amministrazione, ritiene anzi che essa migliori e renda più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati ai procedimenti riguardanti la formazione degli atti normativi o amministrativi di carattere generale. La prevista motivazione del provvedimento finale non contrasta con la l. 241/1990 che non impone, ma certo non vieta la motivazione degli atti normativi; nell'ordinamento comunitario la regola è appunto la motivazione degli atti amministrativi generali e di quelli legislativi: la fonte statutaria regionale può certo operare proprie scelte in questa direzione.
L'art. 19 prevede il diritto di partecipazione al procedimento legislativo per tutte le associazioni che ne facciano richiesta. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 121 della Costituzione e delle altre norme dello stesso Statuto, secondo le quali il Consiglio regionale è organo di rappresentanza democratica nel quale si sviluppa il confronto tra maggioranza e opposizioni: la previsione porterebbe ad alterare il sistema di democrazia rappresentativa e del ruolo dei partiti politici che operano nelle assemblee legislative. La Corte ritiene che le modalità di consultazione previste sono volte a garantire in termini più sostanziali ad organismi associativi la possibilità di essere consultati dagli organi consiliari. Non ravvisa alcun ostacolo alla funzionalità delle istituzioni regionali.
L'art. 24, comma 4, prevede che la Regione, nell'ambito delle proprie competenze, disciplina le modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall'art. 118 della Costituzione, definendo finalità e durata dell'affidamento. Il Governo ravvisa lesione dell'autonomia degli enti locali riconosciuta dall'art. 114 della Costituzione; e dell'art. 118, che non consente affidamenti temporanei delle funzioni amministrative, in quanto gli enti locali ne sono qualificati "titolari". La Corte ritiene che il conferimento anche temporaneo agli enti locali di funzioni amministrative regionali presuppone una valutazione da parte del legislatore regionale delle concrete situazioni relative ai diversi settori alla luce dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza e la perdurante ricerca del miglior modello possibile di organizzazione del settore. Non ravvisa violazione dell'art. 114 e neanche dell'art. 118 Cost..
L'art. 26, comma 3, dispone che l'Assemblea individui, in conformità con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato, le funzioni della Città metropolitana nell'area di Bologna. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera p), che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane. Secondo la Corte, la disposizione fa espresso riferimento al rispetto della disciplina stabilita con legge dello Stato. Non ravvisa lesione della competenza statale esclusiva in tema di determinazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.
L'art. 28, comma 2, prevede che l'Assemblea discute e approva il programma di governo predisposto dal Presidente della Regione e ne verifichi l'attuazione. Il Governo ritiene che la disposizione, pur non contenendo alcuna indicazione circa le conseguenze della mancata approvazione del programma, menomi "di per sé" la legittimazione del ruolo del Presidente: l'approvazione consiliare del programma di governo instaura tra Presidente e Consiglio un rapporto diverso da quello conseguente alla elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell'esecutivo. La Corte ritiene che la determinazione della forma di governo regionale da parte degli statuti non si esaurisce nella individuazione del sistema di designazione del Presidente della Regione. Dalla scelta del sistema della elezione a suffragio universale e diretto deriva l'impossibilità di prevedere una iniziale mozione di fiducia da parte del Consiglio e inoltre la conseguenza delle dimissioni della Giunta e dello scioglimento del Consiglio nel caso di successiva approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente.
L'art. 45, comma 2, prevede l'incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere regionale. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 122 della Costituzione che prevede che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta e dei consiglieri regionali devono essere disciplinati con legge regionale. La Corte ritiene fondata la questione di legittimità costituzionale limitatamente al terzo periodo del comma 2 dell'art. 45, in quanto l'art. 122 della Costituzione riserva alla legge regionale, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, la determinazione delle norme relative al sistema di elezione e ai casi di ineleggibilità e incompatibilità dei componenti della Giunta e dei consiglieri regionali.
L'art. 49, comma 2, prevede che la Giunta disciplini l'esecuzione dei regolamenti comunitari nei limiti stabiliti dalla legge regionale. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione, nella parte in cui si omette il riferimento al rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, che deve anche disciplinare le modalità di esercizio del potere sostitutivo. La Corte non condivide la censura, in quanto non è necessario ribadire l'esistenza dei poteri sostitutivi previsti dal secondo comma dell'art. 120 della Costituzione.
L'art. 62, comma 3, prevede una disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai principi costituzionali e a quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva. Il Governo ravvisa contrasto con la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, nella quale è ricompresa la disciplina sostanziale del rapporto di lavoro. La Corte non condivide la censura governativa: la disposizione è semplicemente ricognitiva del rapporto tra legislazione e contrattazione, alla luce dei principi costituzionali, nella disciplina del rapporto di lavoro del personale regionale
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 45, comma 2, terzo periodo, della deliberazione statutaria; inammissibile la questione relativa all'art. 2, comma 1, lettera f); non fondate tutte le altre censure sollevate.