Giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o) e p); 32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello Statuto della Regione Toscana, approvato in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, pubblicato sul BUR del 26 luglio 2004, promosso dal Governo con ricorso depositato il 12 agosto 2004.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Contenuto delle disposizioni impugnate, motivi del ricorso e considerazioni della Corte.
L'art. 3, comma 6, stabilisce che la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l'estensione del diritto di voto agli immigrati. Il Governo ravvisa violazione degli articoli 48 della Costituzione, che riserva ai cittadini l'elettorato attivo; dell'art. 138 che riserva al Parlamento il potere di revisione costituzionale; dell'art. 117, secondo comma, lettere f) e p), che attribuiscono allo Stato la materia elettorale sugli organi statali e gli enti locali e dell'art. 121, secondo comma, della Costituzione, perché limita il potere di iniziativa legislativa del Consiglio regionale.
L'art. 4, comma 1, lettera h), prevede che la Regione persegue "il riconoscimento delle altre forme di convivenza". Il Governo ravvisa contrasto con la competenza legislativa esclusiva statale in materia di "cittadinanza, stato civile e anagrafi" e di "ordinamento civile"; con l'art. 123, primo comma, della Costituzione, in quanto la previsione eccede il contenuto necessario dello Statuto, e anche con il principio di unità e di uguaglianza, dato che permetterebbe alla comunità regionale di riconoscersi in valori diversi e contrastanti con quelli di altre comunità regionali.
L'art. 4, comma 1, lettere l) e m), stabilisce che la Regione persegue il rispetto dell'equilibrio ecologico, la tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale, la biodiversità, la promozione della cultura del rispetto degli animali (lettera l)); la tutela e la valorizzazione del patrimonio artistico, storico e paesaggistico (lett.m)). Il Governo ravvisa violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la maggior parte di queste materie, e anche del terzo comma dell'art. 118, che riserva alla legge statale la disciplina delle forme di intesa e di coordinamento della tutela dei beni culturali.
L'art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), prevede come finalità prioritarie della Regione Toscana la promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole per la competitività delle imprese; la valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica e privata; la promozione della cooperazione tra le imprese. Il Governo ravvisa lesione della competenza legislativa esclusiva statale nelle materie tutela della concorrenza (art. 117, comma secondo, lett. e)) e ordinamento civile (art. 117, comma secondo, lett. l)), in riferimento al settore della cooperazione.
La Corte distingue tra le diverse censure mosse quelle riferite ai "Principi generali", costituenti "finalità generali", e quelle che riguardano invece norme specifiche.
In relazione alle censure sopra riportate, rientranti nei "Principi generali", osserva che già in occasione della adozione dei primi statuti regionali (1971), si era posto il problema se la fonte statutaria fosse competente ad incidere anche su materie eccedenti la sfera delle attribuzioni regionali, e si era ritenuto che gli statuti potessero avere un contenuto necessario e uno eventuale e che le proposizioni statutarie potessero recare indicazioni anche su materie eccedenti la competenza regionale (829/1988; 40/1972). Questi contenuti non necessari indicano aree di prioritario intervento politico e legislativo (2/2004). Pur se inseriti in un atto-fonte non hanno alcuna efficacia giuridica, ma si collocano sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale.
Le enunciazioni contenute negli Statuti regionali devono essere tenute ben distinte dalle norme programmatiche contenute nella Costituzione alle quali, per il loro valore di principio, è stato riconosciuto un valore non solo programmatico della futura disciplina legislativa, ma anche di integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Le enunciazioni contenute negli statuti regionali devono essere in armonia con la Costituzione (196/2003); hanno carattere non prescrittivo, non vincolante ed esplicano una funzione di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa.
E' inammissibile per difetto di lesività il ricorso governativo avverso le proposizioni di quegli articoli che non comportano rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato: articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m),n), o), p).
Sono di seguito riportate le disposizioni, i motivi di censura e le osservazioni della Corte sulle specifiche disposizioni statutarie.
L'art. 32, comma 2, dispone che il programma di governo è approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione (lo schema procedimentale è il seguente: il Presidente della Giunta entra direttamente in carica all'atto della proclamazione; nella prima seduta del Consiglio, egli illustra il programma e designa i componenti della Giunta; il programma viene approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione. Nello stesso termine il presidente, comunque, nomina i membri della Giunta). Il Governo obietta che viene a configurarsi tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello conseguente all'elezione a suffragio universale e diretto.
La Corte ritiene che la mancata approvazione del programma da parte del Consiglio abbia solo un rilievo politico, ma nessun effetto giuridicamente rilevante sulla permanenza in carica del Presidente, della Giunta o sulla composizione di questa.
L'art. 54, commi 1 e 3, disciplina il diritto di accesso senza obbligo di motivazione ai documenti amministrativi ed esclude l'obbligo di motivazione per gli atti amministrativi meramente esecutivi. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 97 della Costituzione, con i principi di efficienza, trasparenza ed effettività della tutela contro gli atti dell'amministrazione e con il principio di eguaglianza tra cittadini residenti in Regioni diverse.
La Corte ritiene che la disposizione sia conforme al principio costituzionale di imparzialità e trasparenza dell'azione amministrativa e anche al diritto comunitario: anche la legislazione statale prevede ipotesi di accesso ai documenti amministrativi senza obbligo di motivazione (in materia di ambiente).
L'art. 63, comma 2, prevede che, in presenza di esigenze unitarie, la legge regionale possa disciplinare organizzazione e svolgimento delle funzioni amministrative conferite agli enti locali. Il Governo ravvisa violazione della riserva di potestà regolamentare attribuita agli enti locali (articoli 117, sesto comma; 118 e 114 della Costituzione).
La Corte non ravvisa profili di illegittimità costituzionale: l'art. 4, comma 4, della l. 131/2003, attuativo dell'art. 117 della Costituzione, prevede infatti che la potestà regolamentare degli enti locali si esplica nell'ambito delle leggi statali e regionali che ne assicurano i requisiti minimi di uniformità.
L'art. 64, comma 2, dispone che la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di istituirli. Il Governo ravvisa lesione dell'art. 119 Cost., in quanto viene stabilito un rapporto tra fonti normative che è invece solo uno dei tanti ammissibili, la cui scelta è rimessa al legislatore statale.
La Corte non condivide la censura governativa. In base all'art. 23 della Costituzione, con legge devono essere disciplinati almeno gli aspetti fondamentali dell'imposizione tributaria. Poiché gli enti locali sub-regionali non sono titolari di potestà legislativa, occorre definire l'ambito della potestà regolamentare di questi enti e il rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina primaria dei tributi locali. La disposizione statutaria configura una disciplina degli enti locali risultante dal concorso di fonti primarie regionali e di fonti secondarie locali. La legge regionale prevista deve attenersi ai principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario dettati dalla legislazione statale (37/2004).
L'art. 70, comma 1, dispone che organi di governo e Consiglio partecipano, nei modi stabiliti dalla legge regionale, alle decisioni dirette alla formazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione, che riserva alla legge statale la disciplina della partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti comunitari. La Corte non condivide le censure governative: la prevista legge regionale deve solo definire un procedimento interno volto a fissare le modalità attraverso le quali si forma la decisione regionale.
L'art. 75 sul referendum abrogativo di leggi o regolamenti regionali stabilisce al comma 4 che la proposta di abrogazione referendaria di una legge o di un regolamento regionale è approvata se partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali e se la proposta ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi. Il Governo ravvisa contrasto con il principio di ragionevolezza in quanto il quorum è calcolato sulla scorta di un criterio casuale e contingente, e inoltre anche con l'art. 75 della Costituzione. La Corte osserva che la materia referendaria rientra tra i contenuti obbligatori dello Statuto (art. 123 della Costituzione) e che il quorum strutturale previsto dall'art. 75 della Costituzione non costituisce principio vincolante per lo Statuto. Non appare irragionevole stabilire un quorum strutturale non rigido ma flessibile che si adegui ai vari flussi elettorali, avendo come parametro la partecipazione del corpo elettorale alle ultime votazioni del Consiglio regionale i cui atti costituiscono oggetto delle consultazione referendaria.
Dichiarazione:
Dichiara infondate tutte le censure.