Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 33, comma 3; 34, comma 8; 43, comma 9; 51, comma 3; 54, comma 2; 60, comma 3; 90, comma 1, e 91, comma 8, della legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo) promosso dal Governo.

Contenuto delle disposizioni impugnate

L'art. 91, comma 8, prevede che la Regione procede alla nomina di un commissario ad acta qualora il comune non abbia modificato, entro dodici mesi dall'entrata in vigore del testo unico, gli strumenti urbanistici inserendo la disciplina urbanistico-edilizia dei complessi ricettivi all'aperto esistenti.

Motivi del ricorso

L'art. 91, comma 8, contrasta con l'art. 120, comma secondo, della Costituzione che quando demanda alla “legge” la definizione delle procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione intende riferirsi esclusivamente alla legge statale.

Decisione della Corte

Mentre la delibera del Consiglio dei ministri dichiarava la volontà di impugnare genericamente tutta la legge regionale, la determinazione governativa di impugnazione del Dipartimento degli affari regionali allegata al verbale del Consiglio dei ministri menziona un'unica disposizione ritenuta censurabile: l'art. 91, comma 8, sul potere sostitutivo regionale nei confronti dei comuni. Ritiene ammissibile solo la questione sollevata con riferimento a questa disposizione. Il potere sostitutivo si traduce in una limitazione dell'autonomia dell'ente nei cui confronti opera la sostituzione: deve quindi trovare il suo fondamento, esplicito o implicito, in norme o principi costituzionali che quell'autonomia prevedono o disciplinano. Prima della riforma del Titolo V, spettavano alle Regioni, per il principio del parallelismo, solo le funzioni amministrative inerenti alle materie del 117, primo comma (118, primo comma). Le funzioni degli enti locali erano determinate in linea di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all'art. 128 previgente. La loro puntuale individuazione era rimessa, per le materie di competenza statale e quanto alle funzioni di interesse esclusivamente locale interenti a materie di competenza regionale, a leggi dello Stato; per le materie di competenza regionale, alle leggi regionali di delega o di conferimento di funzioni. La sostituzione di organi regionali a quelli degli enti locali era esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze legislative né amministrative. Poteva fondarsi solo sulle leggi regionali di delega o di conferimento di funzioni per le materie nelle quali, in base agli articoli 117 e 118, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle competenze legislative ed amministrative. Con la riforma del Titolo V non vi sono più norme che attribuiscono in linea generale allo Stato la definizione delle funzioni amministrative degli enti locali. Il nuovo art. 117 attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la determinazione delle sole “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e città metropolitane. Il nuovo art. 118 attribuisce in linea di principio ai comuni, in tutte le materie, le funzioni amministrative, prevedendo la possibilità che, per assicurarne l'esercizio unitario, esse siano conferite a province, città metropolitane, Regioni e Stato. Viene quindi manifestata una preferenza per gli enti più vicini ai cittadini e un criterio flessibile per la concreta collocazione delle funzioni ai vari livelli di governo. Poiché la concreta collocazione delle funzioni non può basarsi che sulla legge, sarà la legge statale o quella regionale, a seconda che la materia spetti alla competenza legislativa statale o regionale, ad operare le relative scelte in conformità alla generale attribuzione delle funzioni amministrative ai comuni. L'art. 120 della Costituzione tende ad assicurare che taluni interessi essenziali (rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, salvaguardia dell'incolumità e della sicurezza pubblica, tutela su tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, tutela dell'unità giuridica ed economica, v. art. 5 della Costituzione) attribuiti alla responsabilità dello Stato siano garantiti su tutto il territorio nazionale. Esso non può essere inteso nel senso di esaurire, concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio dei poteri sostitutivi. L'art. 120 prevede solo un potere sostitutivo straordinario in capo al Governo e lascia impregiudicata l'ammissibilità e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivi configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni o di altri enti territoriali. La legge regionale può quindi prevedere l'esercizio di funzioni amministrative di competenza dei comuni e anche prevedere poteri sostitutivi in capo ad organi regionali per il compimento di atti o attività obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da parte dell'ente competente, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi dall'inerzia o dall'inadempimento dei medesimi. Poiché però questi interventi sostitutivi costituiscono un'eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni da parte dei comuni come definite dalla legge, devono essere rispettati precisi condizioni e limiti già elaborati dalla giurisprudenza della Corte. Le ipotesi di esercizio del potere sostitutivo devono essere previste e disciplinate dalla legge, che deve definire i presupposti sostanziali e procedurali. La sostituzione può riferirsi solo ad attività prive di discrezionalità nell'an (non necessariamente nel quid e nel quomodo); il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo della Regione o in base ad una sua decisione; la legge deve prevedere garanzie procedurali adeguate perché l'esercizio del potere sostitutivo avvenga in conformità al principio di leale collaborazione (l'ente sostituito dovrà essere messo in condizione di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo adempimento e di interloquire nel procedimento stesso). La norma censurata presenta tutti i caratteri richiesti (previsione in legge, esercizio di un'attività considerata obbligatoria e in parte vincolata nel contenuto, per finalità rispondente all'interesse unitario). Manca solo la specificazione dell'organo regionale competente a nominare il commissario ad acta, ma questa incompletezza non è tale da inficiare la legittimità costituzionale della norma.

Dichiarazione:

Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 91, comma 8, della l.r. Veneto 33/2002. Tutte le altre questioni sollevate sono inammissibili per difetto della determinazione governativa di impugnazione.