Giudizio di legittimità costituzionale su ricorsi promossi da sei Regioni a Statuto ordinario (Marche, Toscana, Umbria, Emilia Romagna, Lombardia, Campania), le Province autonome di Trento e Bolzano, sei Comuni, società di gestione di reti di telecomunicazione e radiodiffusione, associazioni di consumatori e associazioni ambientaliste avverso diverse disposizioni della l. 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive) c.d. legge obiettivo, nella versione originaria e in quella modificata dalla l. 1° agosto 2002, n. 166, e di due decreti legislativi emanati in attuazione della l. 443: 20 agosto 2002, n. 190, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale, e 4 settembre 2002, n. 198 recante disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.
Contenuto delle disposizioni impugnate
La sentenza si pronuncia su 36 motivi di impugnazione. Sono di seguito richiamati solo i punti che hanno dato luogo a pronuncia di incostituzionalità. La l. 443/2001 – articolo unico - definisce il procedimento da seguire per l'individuazione, la localizzazione e la realizzazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale da realizzare per la promozione e lo sviluppo del Paese. Nella originaria versione, il comma 1 dell'articolo 1 prevedeva che, nel corso del procedimento di individuazione, il Governo dovesse, tra l'altro, sentire le Regioni interessate. La l. 166/3002 ha disposto, al suo articolo 13, diverse modifiche alla l. 443/2001. L'art. 13, comma 3, della l. 166/2002 ha sostituito il comma 1 dell'art. 1 della l. 443/2001 stabilendo che l'individuazione delle infrastrutture deve avvenire a mezzo di un programma predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti d'intesa con i Ministri competenti e le Regioni e Province autonome interessate. L'art. 13, comma 6, della l. 166/2002 ha inserito nell'art. 1 della l. 443/2001, un comma 3-bis in base al quale i progetti definitivi degli interventi possono essere approvati dal Presidente del Consiglio dei Ministri previa deliberazione del CIPE integrato dai Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate sentita la Conferenza unificata e previo parere delle competenti commissioni parlamentari. Prevede il comma 2 dell'art. 1 della l. 443/2001 che, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della l. 443/2001, il Governo è autorizzato ad emanare uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti individuati. L'art.1, comma 3, della l. 443/2001 prevede che il Governo integri e modifichi il regolamento di attuazione della legge quadro sui lavori pubblici 109/1994, adottato con dpr 554/1999, in conformità alla previsioni della stessa l. 443/2001. L'art. 15 del d.lgs. 190/2002, emanato in attuazione della l. 443/2001, attribuisce al Governo la potestà di integrare i regolamenti emanati in base alla l. 109/1994 e prevede che le norme regolamentari si applichino alle Regioni limitatamente alle procedure di intesa per l'approvazione dei progetti e l'aggiudicazione delle infrastrutture. L'art. 1, comma 3 bis, della l. 443/2001 prevede che in alternativa alle procedure di approvazione dei progetti preliminari e definitivi, l'approvazione dei progetti definitivi possa essere disposta dal Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione del CIPE integrato dai presidenti delle Regioni e Province autonome interessate. I commi da 6 a 12 dell'art. 1, della l. 443/2001 si riferiscono ai provvedimenti necessari per la realizzazione di una serie di interventi edilizi, prevedendo che autorizzazioni e concessioni possano in taluni casi essere sostituiti da denunce di inizio attività. Il comma 14 delega il Governo ad emanare un decreto legislativo volto a introdurre nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia le conseguenti necessarie modifiche. Il comma 5 dell'art. 1 del d.lgs. 190/2002 prevede che fino alla entrata in vigore di diversa normativa regionale operano, in materia di attività contrattuali ed organizzative relative alla realizzazione delle infrastrutture, le norme del decreto legislativo. L'art. 2, comma 7, dello stesso d.lgs. 190/2002 prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri possa abilitare i commissari straordinari ad adottare gli atti necessari per la progettazione, la realizzazione di infrastrutture e insediamenti anche in sostituzione dei soggetti competenti. L'art. 19, comma 2, del d.lgs. 190/2002 demanda la valutazione di impatto ambientale a una Commissione speciale istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell'ambiente. L'intero d.lgs. 198/2002 è impugnato in tutti i ricorsi per eccesso di delega.
Motivi del ricorso
L'art. 1, comma 1, della l. 443/2001 viola l'art. 117 perché la materia dei lavori pubblici non è ascrivibile a quelle di competenza esclusiva statale: e non vale ad escludere la potestà legislativa regionale o provinciale l'appello alla dimensione nazionale dell'interesse. La disciplina dettata dal legislatore statale è inoltre talmente minuziosa da precludere alle Regioni e alle Province ogni possibilità di scelta. Di conseguenza, tutte le ricorrenti ritengono che il comma 3 dell'articolo 1, che prevede la possibilità che il Governo modifichi o integri il dpr 554/1999, recante il regolamento di attuazione della l. quadro sui lavori pubblici, contrasti con il sesto comma dell'art. 117: lo Stato non avrebbe in materia alcuna potestà regolamentare. Il comma 3 bis dell'art. 1 della l. 443/2001 contrasta con gli articoli 117 e 118 in quanto riserva alle Regioni un ruolo meramente consultivo nella fase di approvazione dei progetti definitivi delle opere individuate con il programma governativo. I commi da 6 a 12 violano la competenza residuale delle Regioni in materia edilizia e anche, dettando una disciplina di dettaglio, la competenza concorrente che compete alle Regioni in materia di territorio. Prevedere in materia di legislazione concorrente (attività contrattuali ed organizzative relative alla realizzazione di infrastrutture) una previsione normativa cedevole di dettaglio lede l'art. 117 Costituzione. La previsione di poteri sostitutivi da parte dei commissari nominati dal Presidente del Consiglio dei ministri viola gli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione. Nella Commissione speciale istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per la VIA (art. 19, comma 2, del d.lgs. 190) non è prevista una partecipazione regionale, e ciò determina una lesione delle competenze regionali. Quanto al d.lgs. 198/2002, tutti i ricorsi rilevano che la l. 443/2001 autorizzava l'adozione di una normativa specifica per le sole infrastrutture puntualmente individuate anno per anno da un programma approvato dal CIPE. Nel caso particolare, non c'è stata nessuna individuazione da parte del CIPE, ma solo una sintesi degli interventi nel comparto delle telecomunicazioni. Inoltre, la delega doveva riguardare le grandi opere, mentre il decreto si occupa di una serie di piccole opere (tralicci, pali, antenne, ripetitori). Infine, il decreto non si conforma ai principi della delega, ma pone esso stesso i principi.
Decisione della Corte
Occorre verificare se il legislatore statale ha titolo per assumere e regolare l'esercizio di funzioni amministrative su materie in relazione alle quali non vanti una potestà legislativa esclusiva, ma solo concorrente. Anche in un sistema costituzionale fortemente pervaso da pluralismo istituzionale possono essere presenti meccanismi volti a rendere flessibile un sistema che altrimenti potrebbe vanificare le istanze di unificazione che trovano sostegno nella proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica. L'art. 118 costituisce elemento di flessibilità: pur riferendosi alle funzioni amministrative, introduce un meccanismo dinamico che finisce per rendere meno rigida anche la ripartizione delle competenze legislative. Il principio di sussidiarietà combinato con quello di legalità porta a concludere che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge. Le Regioni non possono, con discipline differenziate, organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale: questo compito tocca al legislatore statale. Sussidiarietà ed adeguatezza possono convivere con l'attuale assetto delle competenze e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'esercizio di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionato e sia oggetto di accordo con le Regioni interessate. La sussidiarietà deve intendersi non più nel senso statico della originaria impostazione desumibile dalla l. 59/1997, ma in senso dinamico: non costituisce fondamento di un ordine stabilito e immutabile, ma fattore di flessibilità di quell'ordine in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie. Sussidiarietà e adeguatezza non bastano per superare il riparto costituzionalmente stabilito, e neanche l'interesse nazionale può fondare l'esercizio di funzioni delle quali lo Stato non è titolare. Per superare il vaglio di costituzionalità, la disciplina deve prefigurare un iter nel quale devono avere adeguato risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale. Cioè le intese, che devono essere condotte secondo il principio di lealtà. Non affronta qui la Corte il problema se i principi di adeguatezza e sussidiarietà consentano di attrarre allo Stato anche le discipline di potestà esclusiva (o residuale) regionale. In questo caso il problema riguarda solo le materie di potestà esclusiva o concorrente. La mancata inclusione della materia lavori pubblici nell'elenco dell'articolo 117 non consente di concludere che essi rientrino nella potestà legislativa residuale: i lavori pubblici non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono e possono essere ascritti di volta in volta alla potestà legislativa esclusiva statale o alla potestà legislativa concorrente. Proprio perché la sussidiarietà costituisce deroga al normale riparto delle competenza, è auspicabile che il legislatore, quando intende attrarre funzioni amministrative in sussidiarietà, lo espliciti. Per verificare se la legge statale sia invasiva delle competenze regionali e provinciali o costituisca applicazione di quei due principi, diviene elemento valutativo essenziale la previsione dell'intesa alla quale sia subordinata l'operatività della disciplina. Non è determinante che essa preceda l'individuazione delle infrastrutture ovvero segua ad una iniziale attività unilaterale del Governo (se anche questa c'è stata, essa non vincola la Regione fin quando l'intesa non è stata raggiunta). Nel caso particolare, l'intesa è prevista e ad essa è subordinata l'efficacia della regolamentazione delle infrastrutture e degli insediamenti. Respinge quindi le censure mosse all'art. 1 della l. 443/2001. Quanto alla possibilità che la legge possa autorizzare il Governo ad integrare il regolamento di cui al dpr 554/1999 per renderlo conforme alla legge 443/2001 (regolamenti governativi autorizzati), precisa che, già prima del riforma del Titolo V, era inibito ai regolamenti governativi adottati in delegificazione disciplinare materie di competenza regionale (v. 302/2003 e 333/482): la delegificazione non poteva operare tra fonti che fossero in rapporto di separazione, ma solo tra fonti in rapporto di gerarchia. Ancor più dopo la riforma, il sesto comma dell'art. 117 inibisce alla potestà secondaria statale di vincolare l'esercizio della potestà legislativa regionale, e questo non si può superare, neanche appellandosi ai principi di sussidiarietà ed adeguatezza.
Dichiarazione:
Dichiara quindi illegittimi l'art. 1, comma 3, della l. 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive) che autorizza il Governo ad integrare il regolamento adottato con dpr 554/1999 e anche l'art. 15 del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale), attuativo del precedente. Dichiara illegittimo anche l'art. 1, comma 3 bis, della l. 443/2001 che riserva alle Regioni un ruolo meramente consultivo nella approvazione dei progetti definitivi delle opere individuate nel programma governativo. Quanto alle censure mosse ai commi da 6 a 12 dell'art. 1 della l. 443/2001, sui titoli abilitativi ad edificare, la Corte osserva che questa materia appartiene alla disciplina urbanistica che, nel testo previgente, rientrava nella competenza concorrente. Il fatto che il termine non compaia più nell'attuale terzo comma, non significa che essa possa ricondursi alle competenze residuali. L'urbanistica è infatti da ricomprendere nel governo del territorio il quale altrimenti sarebbe ridotto a “poco più che un guscio vuoto”. Ripercorre tutta l'evoluzione normativa in materia di rilascio di titoli abilitativi per gli interventi edilizi e conclude affermando che i commi contestati contengono disposizioni di principio: non ravvisa quindi lesione della competenza concorrente regionale. Quanto alla possibilità, prevista dall'art. 1, comma 5, del d.lgs. 190/2002 che lo Stato detti norme cedevoli anche nelle materie di legislazione concorrente, la Corte ritiene che, in linea di principio, ciò non dovrebbe essere consentito, considerando l'attuale Titolo V. Occorre però considerare il discorso iniziale sull'art. 118: lo Stato può in base a considerazioni di sussidiarietà ed adeguatezza, attrarre le funzioni amministrative e anche quelle legislative. Inoltre, il principio di cedevolezza opera solo a condizione che fra Stato e Regioni si sia raggiunta l'intesa di cui al comma 1. Non ritiene quindi fondate le censure mosse sul punto. Quanto alla supposta lesione dell'art. 120, operata dall'art. 2, comma 7, del d.lgs. 190/2002, nella parte in cui consente al Presidente del Consiglio dei ministri di abilitare i commissari straordinari ad adottare provvedimenti ed atti necessari ala sollecita progettazione, istruttoria affidamento e realizzazione delle infrastrutture, osserva che occorre tener ben distinta questa ipotesi di potere sostitutivo da quella prevista dall'art. 120 della Costituzione. Nell'art. 120 è l'inerzia della Regione che giustifica la sostituzione statale nell'esercizio di una competenza che è e resta propria dell'ente sostituito. Nel caso dell'art. 2, comma 7, del d.lgs. 190/2002 opera ancora il principio di sussidiarietà: le stesse esigenze unitarie che giustificano l'attrazione della funzione amministrativa per sussidiarietà consentono allo Stato di conservare poteri acceleratori da esercitare nei confronti degli organi regionali che rimangano inerti. Respinge quindi la censura. Dichiara illegittimo l'art. 19, comma 2, del d. lgs. 190/2002 nella parte in cui non prevede, per le infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici per i quali sia stato riconosciuto, in sede di intesa, un concorrente interesse regionale, l'integrazione della commissione speciale per la VIA (valutazione di impatto ambientale) con componenti designati dalle Regioni o dalle Province autonome. Quanto al d.lgs. 198/2002, la Corte ritiene che l'eccesso di delega possa essere denunciato solo quando la violazione determini una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni e delle Province autonome. Nel caso particolare, ritiene evidente la compressione delle attribuzioni regionali operata dall'art. 3, comma 2, in base al quale le infrastrutture di telecomunicazione strategiche sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento. Dichiara illegittimo l'intero d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e l90 sviluppo del Paese, a norme dell'articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443) per eccesso di delega.