Giudizio principale di legittimità costituzionale promosso dal Governo su leggi della Regione Calabria e della Regione Abruzzo.

Contenuto delle disposizioni impugnate

La legge della Regione Calabria 15 marzo 2002, n. 14 (Disposizioni sulla prorogatio degli organi regionali) consta di soli due articoli. Il secondo riguarda l'entrata in vigore; il primo dispone che: "Nel caso di scioglimento del Consiglio regionale, il Presidente della Regione, la Giunta regionale ed il Consiglio continuano ad esercitare le loro funzioni fino all'insediamento rispettivamente del nuovo Presidente della Regione e del nuovo Consiglio".

La legge della Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1 (Disposizioni sulla durata degli organi e sull'indizione delle elezioni regionali) consta di cinque articoli.
L'art. 1 dispone il recepimento della legge statale 17 febbraio 1968, n. 108. Gli articoli 2, 3 e 4 sostituiscono alcune disposizioni della stessa legge statale, in parte confermandone il contenuto, in parte modificandolo e integrandolo.

Un primo gruppo di disposizioni attribuisce al Presidente della Giunta regionale la competenza ad emanare atti del procedimento elettorale che la legge statale poneva in capo al commissario di Governo (determinazione del numero dei seggi del Consiglio regionale e loro assegnazione alle singole circoscrizioni; decreto di indizione delle elezioni; decreto di liquidazione delle spese elettorali nel caso di contemporaneo svolgimento di elezioni dei consigli regionali, provinciali e comunali).

Un secondo gruppo di disposizioni regola la durata in carica del Consiglio e i termini per la nuova elezione: il Consiglio regionale dura in carica cinque anni decorrenti dalla data di elezione del nuovo Consiglio; le elezioni del nuovo Consiglio possono essere effettuate a decorrere dalla quarta domenica precedente il compimento del quinquennio; la prima riunione del nuovo Consiglio ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni; le elezioni sono indette entro tre mesi (non si comprende da quando decorrenti); nel caso di annullamento giurisdizionale delle elezioni, il termine decorre dallo spirare del termine per l'azione revocatoria; fin quando non è riunito il nuovo Consiglio sono prorogati i poteri del precedente.

Un terzo gruppo di disposizioni regola l'esercizio delle funzioni degli organi regionali dopo la scadenza o lo scioglimento, stabilendo, ma non per tutti i casi, il principio della prorogatio.
Nel caso di scioglimento del Consiglio regionale o di rimozione del Presidente della Giunta per atti contrari alla Costituzione, o per gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale, con il decreto di scioglimento è nominata una Commissione di tre cittadini eleggibili al Consiglio regionale che indice le elezioni entro tre mesi e provvede all'ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio.
Nelle altre ipotesi di scioglimento anticipato, il Presidente della Giunta, la Giunta e il Consiglio sono prorogati sono all'insediamento del nuovo Consiglio.

Nel caso di annullamento delle elezioni pronunciato dal giudice amministrativo, il Presidente della Giunta, la Giunta e il Consiglio regionale restano in carica sino all'insediamento del nuovo Consiglio per l'espletamento e per la trattazione degli affari indifferibili ed urgenti; le elezioni sono indette entro tre mesi; nel caso di annullamento delle elezioni, i tre mesi decorrono dallo spirare del termine per l'azione revocatoria.

Motivi del ricorso

Con ricorso notificato il 15 maggio 2002, il Governo ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle legge Regione Calabria 14/2002.
Il Governo contesta che spetti al legislatore regionale integrare l'art. 126 della Costituzione sullo scioglimento del Consiglio regionale.
Ravvisa contrasto tra la legge regionale e la riserva di legge statutaria di cui all'art. 123, primo comma, della Costituzione.
Inoltre, la legge regionale non distingue tra le varie ipotesi di scioglimento contemplate dall'art. 126 della Costituzione, violando le competenze del legislatore statale di integrare ed attuare le previsioni costituzionali riguardanti i casi di scioglimento del Consiglio regionale.
Infine non limita il Consiglio, nella prorogatio, al compimento dei soli atti urgenti e improrogabili ed estende al Consiglio una misura prevista, eventualmente, solo per la Giunta.

Con ricorso notificato il 23 maggio 2003, il Governo ha promosso questione di legittimità costituzionale della legge Regione Abruzzo n. 1/2002.
Il Governo osserva che la Regione ha omesso di stabilire il limite territoriale delle disposizioni; non spetta al legislatore regionale integrare la portata delle disposizioni sui casi di scioglimento del Consiglio regionale e di annullamento delle elezioni.
E' anche violata la riserva di Statuto, poiché quelle disposizioni, ex art. 123, primo comma, della Costituzione, in quanto attinenti alla forma di governo e ai principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, avrebbero dovuto essere contenute nello Statuto. Ravvisa anche la violazione sotto diversi profili degli articoli 126 e 122 della Costituzione.

Decisione della Corte

Il previgente art. 122 della Costituzione demandava alla legge statale la disciplina del sistema di elezione dei Consiglio delle Regioni a statuto ordinario.
Dopo la legge costituzionale n. 1/1999, tocca alla legge regionale disciplinare il sistema di elezione del Consiglio, della Giunta e del Presidente della Giunta (sempre che lo Statuto accolga un sistema diverso da quello della elezione diretta) nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi.
Dopo la riforma quindi, le leggi statali in materia conservano la loro efficacia in forza del principio di continuità (v. sentenza 14/1973 e 376/2002) sin quando non saranno sostituite dalle leggi regionali, ma la potestà legislativa sulla elezione dei Consigli regionali spetta ormai ai Consigli.

Neanche è indispensabile, perché le Regioni legiferino, che lo Stato debba dettare i principi fondamentali cui dovranno attenersi i legislatori regionali. La legislazione regionale può infatti disciplinare le nuove materie, e nella specie l'elezione del Consiglio, nel rispetto dei principi fondamentali che si ricavano dalla preesistente legislazione statale (sentenza 282/2002).
Vero anche che, fino all'entrata in vigore dei nuovi Statuti, si applica la disciplina di elezione del Presidente della Giunta regionale come risulta dall'art. 5 della l. cost. 1/1999, ma ciò non esclude che la legge regionale possa modificare, almeno per aspetti di dettaglio, la disciplina contenuta nella legge statale, prima dell'approvazione del nuovo Statuto.

Prima di entrare nel merito dei vari motivi di ricorso, quasi incidentalmente, la Corte nota la "improprietà" di una tecnica legislativa che dà vita ad una "singolare legge regionale" che recepisce e poi parzialmente sostituisce una legge statale, dando vita ad una legge regionale dal testo molto simile a quello statale, anche se con contenuti non sempre assumibili alla sua competenza.
Non ritiene comunque che sia in assoluto precluso al legislatore regionale sostituire con una legge propria la legge statale: quest'ultima continua ed esplicare i propri effetti; quella regionale introduce una disciplina sostanzialmente identica in cui le disposizioni che vengono dettate in sostituzione producono effetti solo limitatamente alla sfera di efficacia della legge regionale di recepimento, ma non intacca la sfera di efficacia della legge statale nel rimanente territorio nazionale (v. anche la sentenza 48/2003).

Nei punti da 6 a 11 del "Considerato in diritto", la Corte risolve una prima serie di questioni, per poi soffermarsi sul tema della prorogatio degli organi dopo la scadenza, lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale la rimozione.

In particolare, ritiene non fondate le questioni inerenti ai seguenti articoli della legge regionale Abruzzo:

- 2 e 3, commi 6, 8 e 9, che attribuiscono al Presidente della Giunta regionale l'emanazione del decreto che determina i seggi del Consiglio e li assegna alle singole circoscrizioni, e l'emanazione del decreto di indizione delle elezioni: queste disposizioni rientrano nella materia procedimento per la elezione dei Consigli, ormai di competenza della Regione, ex nuovo art. 122, primo comma;

- 3, comma 2, che disciplina il termine iniziale per lo svolgimento delle elezioni, in quanto attinente al procedimento elettorale, di competenza della Regione.

- 3, comma 6, sulla indizione delle elezioni, per lo stesso motivo, anche se non si capisce da quando decorre il termine indicato per l'indizione delle elezioni.

Ritiene invece fondate le questioni inerenti ai seguenti articoli della legge Abruzzo:
- 4, che attribuisce al Presidente della Giunta l'emanazione dell'atto che rende esecutivo il riparto delle spese per gli adempimenti comuni alle elezioni regionali, provinciali e comunali, nel caso di loro contemporaneo svolgimento, in quanto inerente alla legislazione elettorale comunale e provinciale, riservata allo Stato dall'art. 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione;

- 3, comma 1, della stessa legge regionale, sulla durata del Consiglio regionale: la materia è riservata, dall'art. 122, primo comma, della Costituzione, alla competenza del legislatore statale;

- 3, comma secondo, secondo periodo, secondo cui la prima riunione del nuovo Consiglio ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni, per contrasto con lo stesso Statuto della Regione Abruzzo, il cui art. 18 dispone che il Consiglio tiene la sua prima seduta il primo giorno non festivo della terza settimana successiva alla proclamazione degli eletti;

- 3, comma 7, sull' annullamento delle elezioni, che fa decorrere il termine di tre mesi per l'indizione delle nuove elezioni dalla scadenza del termine di una eventuale azione revocatoria, invece che dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento, perché prolunga irragionevolmente una situazione di carenza costituzionale come quella derivante dall'annullamento delle elezioni.

Affronta quindi il tema della prorogatio degli organi regionali dopo la scadenza, lo scioglimento o la rimozione.
Osserva la Corte che l'art. 3 della l. 108/1968 stabilisce che i Consigli regionali si rinnovano ogni cinque anni e che essi esercitano le loro funzioni sino al 46 giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione (sulla posizione delle assemblee in questo periodo, analoga, quanto a intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in prorogatio, v. sentenze 468/1991 e 515/1995).
Lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale disposto con decreto del Presidente della Repubblica era disciplinato dal vecchio art. 126.
Non era e non è invece regolato il caso di annullamento delle operazioni elettorali.

La l. cost. 1/1999 ha profondamente modificato la disciplina dell'organizzazione di governo delle Regioni, stabilendo che spetta agli Statuti, approvati con legge regionale, determinare, in armonia con la Costituzione, la forma di governo delle Regioni e i principi fondamentali della loro organizzazione e del loro funzionamento (art. 123, primo comma), e alla legge regionale disciplinare il sistema di elezione del Consiglio, della Giunta e del Presidente della Giunta (art. 122, primo e quinto comma).
Il nuovo art. 126 prevede ancora l'ipotesi di scioglimento del Consiglio, ma non prevede più la nomina di una commissione incaricata di indire le elezioni e assicurare l'ordinaria amministrazione: non è quindi disciplinato l'esercizio delle funzioni nel periodo di transizione fra lo scioglimento del vecchio Consiglio e l'elezione del nuovo. Non può d'altro canto la Regione reintrodurre una norma costituzionale ormai scomparsa.

Occorre distinguere la proroga, che si riferisce alla durata del mandato (art. 60, secondo comma, Costituzione) dalla prorogatio che si riferisce all'esercizio dei poteri nell'intervallo tra la scadenza, naturale o anticipata del mandato e l'entrata in carica del nuovo organo eletto.

Ritiene la Corte che spetta alla legge statale definire la durata degli organi elettivi, ex art. 122, primo comma, Costituzione, mentre la disciplina della eventuale prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni e gli eventuali limiti alla attività degli organi prorogati rientrano nella forma di governo regionale e sono di competenza dello Statuto regionale, così come la relativa disciplina per le Camere è dettata dalla Costituzione (richiama l'art. 123 della Costituzione e l'obbligo dell'armonia con la Costituzione. Vedi anche sentenza 304/2002).

Le ipotesi di scioglimento o di rimozione sanzionatori previste dall'art. 126, primo comma, della Costituzione, costituiscono invece interventi repressivi statali: le relative conseguenze devono quindi essere disciplinate dalla legge statale: non è ipotizzabile che la Regione possa disporre la proroga dei poteri di organi sciolti o dimessi per gravi illeciti, o la cui permanenza in carica rappresenti un pericolo per la sicurezza nazionale.
Ancora diversa l'ipotesi di annullamento giurisdizionale delle elezioni, nella quale viene meno lo stesso titolo di investitura dell'organo politico. La disciplina dell'esercizio delle funzioni regionali fino alla nuova elezione rientra nella competenza statutaria della Regione, salvi i limiti della competenza statale esclusiva in materia giurisdizionale. Esclude comunque la Corte che si possa intervenire con legge non statutaria.

Quindi: in tema di disciplina dell'esercizio dei poteri degli organi regionali dopo la scadenza, lo scioglimento, la rimozione o l'annullamento delle elezioni, la legge regionale può intervenire solo dopo che lo Statuto o, rispettivamente, la legge statale (per lo scioglimento o la rimozione sanzionatori), abbiano fissato principi e criteri fondamentali.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità della legge Regione Calabria 14/2002 e delle disposizioni della legge Regione Abruzzo 1/2002 che disciplinano la prorogatio degli organi regionali, parte perché violano la riserva di Statuto, parte perché violano la competenza statale a disciplinare la materia.