Giudizio principale di legittimità costituzionale degli artt. 42, 44, commi 1, 2 e 3, e 63, comma 1, della legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5 «Collegato alla Legge di stabilità regionale 2016».
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 42 della l.r. 5/2016 fornisce l'interpretazione autentica della locuzione «edifici esistenti» contenuta nell'art. 3, comma 1, della l.r. 25/2009. In forza della norma censurata, il disposto dell'art. 3, nella parte in cui si riferisce agli «[…] interventi straordinari di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti, autorizzati o condonati, con aumento della superficie complessiva entro il limite max del 30%», realizzati in deroga agli strumenti urbanistici deve essere interpretato con continuità temporale nel senso che: “tra gli edifici esistenti sono ricompresi anche gli edifici residenziali in fase di realizzazione in forza di titolo abilitativo in corso di validità”».
L'art. 44, commi 1 e 2, della l.r. 5/2016 fornisce l'interpretazione autentica rispettivamente dei commi 1-bis e 1-ter dell'art. 8 della l.r. 25/2009, in materia di titoli abilitativi strumentali agli interventi edilizi previsti dalla stessa l.r. del 2009. In particolare, precisa che le previsioni relative a tali due commi, inerenti le opere di ristrutturazione con demolizione e successiva ricostruzione, considerate dall'art. 3 della l.r. n. 25/2009, devono ritenersi applicabili «anche agli edifici in fase di realizzazione in forza di titolo abilitativo in corso di validità, compreso quelli aventi ad oggetto nuove costruzioni, così come definito dal D.P.R. n. 380/2001».
L'art. 44, comma 3, della l.r. 5/2016 precisa che le modifiche apportate alla l.r. 25/2009 da parte della l.r. 4/2015 devono qualificarsi in termini di interpretazione autentica, ovvero di esplicitazione dell'interpretazione normativa del combinato disposto di quanto stabilito nel D.P.R. n. 380/2001 e nella l.r. 25/2009”.
Motivi del ricorso
Le disposizioni censurate violerebbero, in primo luogo, l'art. 3 Cost., in quanto non hanno effettiva natura di interpretazione autentica, ma introducono, in via retroattiva, principi innovativi destinati a ledere valori garantiti dal parametro costituzionale, segnatamente indicati nella esigenza di certezza del diritto ed in quella della tutela dell'affidamento dei soggetti destinatari. In secondo luogo, qualora venissero considerate legittimamente retroattive, le disposizioni impugnate dovrebbero ritenersi in conflitto con i principi fondamentali dettati nella materia del «governo del territorio» dagli artt. 36 e 37, comma 4, TUE, in quanto, utilizzando le deroghe previste dalla l.r. 25/2009, tali disposizioni finirebbero per legittimare retroattivamente interventi che, eseguiti medio tempore, al momento della loro realizzazione non erano conformi ai vigenti strumenti urbanistici, in aperto contrasto con il principio della “doppia conformità” previsto dal D.P.R. 380/2001. Infine, sarebbero in conflitto anche con l'art. 5, comma 10, del d.l. n. 70/2011, nella parte in cui esclude che misure premiali in deroga, come quelle previste dalla legge regionale censurata, possano riguardare edifici abusivi.
Decisione della Corte
Questione fondata
Le disposizioni della l.r. 25/2009, a cui fa riferimento la normativa impugnata, prevedono interventi edilizi straordinari da adottare fino al 31 dicembre 2016, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti.
E' indifferente, quanto allo scrutinio di legittimità costituzionale, la distinzione tra norme di interpretazione autentica retroattive e norme innovative con efficacia retroattiva. Ciò che assume rilievo, piuttosto, è la compatibilità di tali disposizioni con il divieto di retroattività che, «pur costituendo valore fondamentale di civiltà giuridica, non riceve nell'ordinamento la tutela privilegiata riservata dall'art. 25 Cost. esclusivamente alla materia penale». Al legislatore non è preclusa la possibilità di emanare norme retroattive sia innovative sia di interpretazione autentica.
Le norme retroattive devono infatti trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata.
Costituiscono limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla salvaguardia di principi costituzionali: il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
Alle disposizioni impugnate può ascriversi natura non tanto di norme di interpretazione autentica, quanto piuttosto di carattere innovativo.
Le disposizioni impugnate interessano anche gli edifici in fase di realizzazione o le nuove costruzioni. La lettura complessiva delle tre norme impugnate ne conferma quindi il carattere innovativo: l'effettiva intenzione perseguita con la norme censurate è di spostare nel tempo il portato delle modifiche introdotte nel 2015 sino a ricondurle alla data di entrata in vigore della legge n. 25 del 2009.
Le disposizioni impugnate violano l'art. 3 Cost. in quanto, retroagendo nel tempo, sacrificano le posizioni soggettive dei potenziali controinteressati che facevano affidamento sulla stabilità dell'assetto normativo vigente all'epoca delle singole condotte. Inoltre, gli artt. 42 e 44, commi 1 e 2, della l.r. 5/2016, configurandosi come disposizioni innovative con efficacia retroattiva, in grado di rendere legittime condotte che, non considerate tali al momento della loro realizzazione, lo divengono per effetto dell'intervento successivo del legislatore, determinano una surrettizia ipotesi di sanatoria, in contrasto con il parametro interposto offerto dal D.P.R. 380/2001. In tema di condono edilizio “straordinario”, la giurisprudenza costituzionale è costante nell'affermare che spettano esclusivamente alla legislazione statale le scelte di principio sul versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative all'an, al quando e al quantum.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 63, comma 1, della l.r. 5/2016, modificando il comma 4 dell'art. 20 della l.r. 16/2012 in materia di limiti di spesa per il personale delle aziende e degli enti del servizio sanitario, dispone che, in attuazione dell'art. 1, comma 584, della l. n. 190/2014, la Giunta regionale adotta un programma pluriennale di graduale riduzione della spesa del personale delle Aziende ed Enti del servizio sanitario regionale, al fine di garantire l'obiettivo, previsto per l'anno 2020, di una spesa complessiva del personale pari a quella sostenuta nell'anno 2004 ridotta dell'1,4% al netto della spesa per il personale del sistema dell'emergenza urgenza 118 e dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture non ancora strutturata alla data del 31 dicembre 2004, individuando il limite di spesa annuale per ciascuna Azienda.
Motivi del ricorso
La disposizione censurata sarebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. in materia di «coordinamento della finanza pubblica» relativamente ai limiti di spesa imposti dai commi 71 e 72 dell'art. 2 della l. n. 191/2009, per gli enti del servizio sanitario. In particolare, il comma 71 prevede che gli enti del Servizio sanitario nazionale concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese del personale non superino per il triennio 2010- 2012 il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per cento. Tali previsioni di contenimento della spesa sono state successivamente estese agli anni dal 2013 al 2020, ai sensi dell'art. 17, comma 3, del d.l. 98/2011.
La norma impugnata comprometterebbe il rispetto, a livello regionale, degli obiettivi di contenimento della spesa di personale fissati dalle disposizioni statali evocate quali parametri interposti, cui va ascritta natura di principio di coordinamento della finanza pubblica: escludendo dal computo della spesa cui applicare il predetto obiettivo di risparmio il personale del sistema dell'emergenza urgenza 118 e dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture, la norma censurata si porrebbe in deroga al limite di spesa riferito al 2004, ridotto dell'1,4 %, da ritenersi applicabile anche a tale personale.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa. L'art. 2, comma 71, della l. n. 191/2009 costituisce principio fondamentale, diretto al contenimento della spesa sanitaria, ritenuto espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica. La disposizione impugnata, consentendo l'indebito superamento della soglia di contenimento fissata dalla normativa statale, escludendo, dal computo del totale della spesa consentita, i costi relativi ad alcune categorie di dipendenti che non sono immediatamente riconducibili a quelle per le quali lo stesso parametro interposto ammette una deroga di principio, viola l'art. 117, terzo comma, Cost.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 42 e 44, commi 1, 2 e 3, della l.r. Basilicata n. 5/2016 e l'illegittimità costituzionale del comma 4 dell'art. 20 della l.r. Basilicata n. 16/2012, come sostituito dall'art. 63, comma 1, della l.r. Basilicata n. 5/2016, limitatamente alle parole «al netto della spesa per il personale del sistema dell'emergenza urgenza 118 e dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture non ancora strutturata alla data del 31 dicembre 2004».