Giudizi principali di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, lett. a) e c), e 3 della legge della Regione Basilicata 26 novembre 2015, n. 53 «Disposizioni urgenti per l'applicazione dell'articolo 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161», e dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 «Modifiche a norme in materia di sanità»
Contenuto delle disposizioni impugnate
Le disposizioni impugnate recano una disciplina transitoria e temporanea in materia di personale dipendente dal Servizio sanitario nazionale, in servizio presso la Regione Basilicata, al dichiarato fine di «garantire la piena attuazione di quanto disposto dall'art. 14 della l. n. 161/2014 ed assicurare la continuità nell'erogazione dei servizi sanitari, dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) e l'ottimale funzionamento delle strutture».
In particolare, l'art. 2, comma 1, della l.r. 53/2015 dispone che, nelle more della definizione della nuova disciplina contrattuale nazionale, in relazione alle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 66/2003, e comunque non oltre il 31 luglio 2016, per il calcolo della durata massima settimanale di quarantotto ore dell'orario di lavoro, il periodo di riferimento è di dodici mesi (lett. a), e che sono possibili riposi giornalieri inferiori a undici ore, in presenza di eventi eccezionali non prevedibili o assenze improvvise che non consentano di garantire la continuità dell'assistenza come accertati dai responsabili dei servizi sanitari interessati (lett. c). Con un secondo ricorso viene poi impugnato l'art. 1, comma 1, della l.r. 17/2016 che differisce dal 31 luglio al 31 dicembre 2016 il termine della disciplina transitoria dettata dalle disposizioni di cui all'art. 2, comma 1, della l.r. n. 53/2015.
Motivi del ricorso
Le censurate disposizioni violerebbero la normativa statale, attuativa di normativa comunitaria, in base alla quale la durata media dell'orario di lavoro non può in ogni caso superare, per ogni periodo di sette giorni, le quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario, e la durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolata con riferimento ad un periodo non superiore a quattro mesi.
La medesima normativa europea prevede che solo i contratti collettivi di lavoro possono elevare tale periodo da quattro a sei mesi, o fino a dodici, a fronte di ragioni obiettive, tecniche o inerenti all'organizzazione del lavoro, specificate negli stessi contratti collettivi. Viene quindi ravvisata violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lett. l), Cost., in quanto non sono rispettati i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e per invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», con riferimento alla disciplina dell'orario di lavoro settimanale e ai riposi giornalieri per il personale del SSN.
Decisione della Corte
Questione fondata
Sebbene le disposizioni impugnate abbiano esaurito la loro efficacia, tuttavia hanno trovato applicazione medio tempore e hanno dato inizio ad una procedura di infrazione comunitaria nei confronti dello Stato. Nel caso di specie, le disposizioni regionali censurate in materia di orario di lavoro del personale sanitario incidono su aspetti disciplinati dalla normativa statale, applicabile anche all'orario di lavoro del personale delle aree dirigenziali e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, in base al combinato disposto degli artt. 4, 7 e 17 del d.lgs. n. 66/2003 e dell'art. 14 della l. n. 161/2014. Quest'ultima disposizione statale è stata espressamente adottata a seguito della procedura di infrazione comunitaria, nella quale era stata contestata all'Italia la non conformità alla normativa europea in materia di orario di lavoro delle disposizioni relative al personale delle aree dirigenziali degli enti e delle aziende del Servizio sanitario nazionale. L'art. 14 della l. n. 161/2014 aveva, peraltro, disposto che l'abrogazione delle citate disposizioni intervenisse decorsi dodici mesi dalla entrata in vigore della legge stessa, e anche che, dalla medesima data, cessassero di avere applicazione le disposizioni dei contratti collettivi adottate in base alle norme così adottate.
Contrariamente a quanto affermato nell'art. 1 della l.r. 53/2015, secondo cui l'intervento del legislatore regionale sarebbe adottato al fine di garantire la piena attuazione di quanto disposto dall'art. 14 della l. n. 161/2014, le disposizioni censurate introducono, in realtà, discipline difformi rispetto a quanto disposto dalla normativa nazionale, configurando una proroga per il personale sanitario regionale. Nello specifico, per il calcolo della durata settimanale di quarantotto ore dell'orario di lavoro, l'art. 2, comma 1, lett. a), della l.r. 53/2015 determina in dodici mesi il periodo di riferimento, assumendo contraddittoriamente che ciò sarebbe in linea con l'art. 4 del d.lgs. n. 66/2003, secondo cui invece, conformemente alle disposizioni europee, il periodo di riferimento non può superare i quattro mesi, demandando ai soli contratti collettivi di lavoro la possibilità di portare a sei mesi detto periodo o, anche fino a dodici mesi, ma esclusivamente a fronte di specifiche ragioni obiettive, tecniche o organizzative individuate dai medesimi contratti.
Quanto ai riposi giornalieri, l'art. 7 del d.lgs. n. 66/2003, in conformità alla normativa europea di riferimento, riconosce il diritto del lavoratore a undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore, salvo deroga contenuta nei contratti collettivi stipulati a livello nazionale con le organizzazioni sindacali comparative più rappresentative. Diversamente, la disposizione di cui all'art. 2, comma 1, lett. c), della l.r. 53/2015 prevede che il limite posto dall'art. 7 del d.lgs. n. 66/2003 possa essere direttamente derogato in presenza di eventi eccezionali e non prevedibili o assenze improvvise che non consentano la continuità dell'assistenza, come accertata dai responsabili dei servizi sanitari interessati. Le previsioni regionali censurate, pertanto, ledono la riserva che il legislatore nazionale ha assegnato in via esclusiva all'autonomia collettiva di poter derogare, entro precisi limiti e a determinate condizioni, alle disposizioni in materia di durata massima settimanale del lavoro e di riposo giornaliero, poste in via generale dallo stesso legislatore nazionale, violando di conseguenza l'art. 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione. Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale infatti la disciplina dei vari aspetti della definizione del tempo della prestazione lavorativa, nonché delle ferie è parte integrante della disciplina del trattamento normativo del lavoratore dipendente, sia pubblico sia privato, rientrante nella materia dell'«ordinamento civile».
La Regione, al fine di assolvere alle proprie inderogabili funzioni, dovrà esclusivamente adottare interventi di carattere organizzativo e di razionalizzazione, tra i quali modalità più efficienti di utilizzo delle risorse umane disponibili, nel rispetto dei limiti derivanti da altre competenze statali.
Le considerazioni sopra esposte si estendono anche alla proroga della loro vigenza al 31 dicembre 2016, disposta dall'art. 1 della l.r. 17/2016, avendo essa rinnovato e prolungato la riscontrata violazione costituzionale.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 3, comma 1, della l.r. 53/2015 autorizza le Aziende Sanitarie regionali, fino al 31 luglio 2016, ad acquisire personale sanitario a tempo determinato, anche nella forma di lavoro in somministrazione, per una spesa massima complessiva pari al costo sostenuto nell'anno 2015 per il periodo di assenza del personale dipendente in caso di diritto alla conservazione del posto di lavoro. Inoltre, il costo derivante da tali assunzioni non è computabile agli effetti del rispetto di tutti i vincoli di spesa complessiva del personale stabiliti dalla normativa nazionale e regionale.
Motivi del ricorso
La disposizione violerebbe, in primo luogo, l'art. 117, terzo comma, Cost. disattendendo le norme statali costituenti principi di coordinamento della finanza pubblica relativamente ai limiti di assunzione di personale a tempo determinato, nelle varie tipologie contrattuali, posti per le pubbliche amministrazioni dall'art. 2, commi 71 e 72, della l. n. 191/2009 e dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010; contrasterebbe inoltre con l'art. 81 della Costituzione, in quanto non prevede la copertura economica delle spese derivanti dalla previsione stessa.
Decisione della Corte
Questione fondata
La norma regionale censurata, autorizzando le aziende sanitarie regionali fino al 31 luglio 2016 ad acquisire personale sanitario a tempo determinato, anche in forma di lavoro in somministrazione, per una spesa massima complessiva pari al costo sostenuto nel 2015 per il periodo di assenza del personale dipendente nei diversi casi in cui sia previsto il diritto alla conservazione del posto di lavoro, risulta in contrasto con le disposizioni nazionali di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, secondo cui invece la possibilità per le pubbliche amministrazioni di avvalersi di personale a tempo determinato deve rispettare il limite massimo del 50 per cento delle spese sostenute nell'anno 2009 per l'utilizzo delle risorse umane. Tale difformità, congiuntamente al fatto che il costo delle contemplate assunzioni non è computabile «agli effetti del rispetto di tutti vincoli di spesa complessiva del personale stabilita dalla normativa nazionale e regionale», comporta la sua incompatibilità con i vincoli di spesa complessivamente posti dal legislatore statale per le assunzioni di personale a tempo determinato da parte di tutte le pubbliche amministrazioni. Secondo consolidata giurisprudenza della Corte, infatti, lo Stato, nell'esercizio della sua competenza concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, può legittimamente porre, anche alle regioni, limiti alle possibilità di assunzione a tempo determinato, e l'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 costituisce principio generale di coordinamento della finanza pubblica, al quale si devono adeguare le regioni stesse, nonché gli enti del Servizio sanitario nazionale. La disposizione impugnata, non adeguandosi alle disposizioni adottate dal legislatore nazionale in tema di contenimento delle spese per l'acquisizione di personale a tempo determinato da parte delle pubbliche amministrazioni, ivi comprese le regioni e gli enti del Servizio sanitario nazionale, viola l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alla competenza statale concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica».
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettere a) e c), e 3 della l.r. Basilicata n. 53/2015, n. 53; dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della l.r. Basilicata 17/2016, nella parte in cui dispone che «all'art. 2, comma 1, della legge regionale 26 novembre 2015, n. 53, la data del “31 luglio 2016” è sostituita dalla data del “31 dicembre 2016”».