Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 6 «Bilancio regionale di previsione per l'esercizio finanziario 2016 - Bilancio pluriennale 2016-2018»
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 9 (Avanzo di amministrazione) prevede un particolare e preciso riutilizzo della quota del saldo finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio finanziario del 2015 applicata al bilancio di previsione dell'anno 2016. In particolare:
- la lett. a) dispone che una parte di tale quota venga destinata alla reiscrizione in bilancio di economie di spesa finanziate con fondi assegnati con vincolo di specifica destinazione risultanti dall'esercizio 2014 e riguardanti i fondi europei e statali;
- la lett. b) prevede l'accantonamento di risorse in appositi fondi utilizzabili mediante prelievo solo a seguito dell'approvazione del rendiconto generale della Regione per l'esercizio finanziario 2015;
- la lett. c) dispone l'accantonamento di una certa somma al Fondo crediti di dubbia esigibilità al 31 dicembre 2015.
Motivi del ricorso
La disposizione censurata stabilirebbe indebitamente l'iscrizione di somme nella parte attiva del bilancio per allargare la possibilità di spesa della Regione, in tal modo pregiudicando l'equilibrio di bilancio tutelato sia dall'art. 81, terzo e quarto comma, sia dall'art. 117, secondo comma, lett. e), della Costituzione in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
Secondo un principio consolidato della giurisprudenza della Corte, nessuna spesa può essere accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto se non quella relativa a fondi vincolati accertati nei modi di legge nell'esercizio precedente. Nella specie, il collegamento tra entrate e spese a destinazione vincolata utilizzato nell'ambito del bilancio di previsione censurato, non consentendo di individuare con esattezza i presupposti normativi dell'utilizzazione, in deroga al principio generale del previo accertamento del risultato di amministrazione complessivo, sarebbe in contrasto non solo con i modelli individuati dal legislatore statale in tema di armonizzazione, ma soprattutto con il principio dell'equilibrio di bilancio, poiché consentirebbe di espandere la spesa oltre i limiti consentiti dalla legislazione vigente e previsti dall'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
L'elenco analitico delle quote vincolate ed accantonate del risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre 2015, riportato nella nota integrativa del bilancio, non sarebbe conforme a quanto previsto dal punto 9.11.4 dell'Allegato n. 4/1 del d.lgs n. 118/2011 e non consentirebbe di ricostruire il vincolo normativo tra entrate e spese a destinazione vincolata.
L'utilizzo dell'avanzo di amministrazione presunto per la copertura di spese al di fuori delle ipotesi strettamente consentite dal legislatore statale determinerebbe un indebito ampliamento della capacità di spesa della Regione, con conseguente pregiudizio all'equilibrio di bilancio ed in violazione dell'art. 81, terzo e quarto comma, della Costituzione.
La mancata contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità e la mancata copertura nel triennio della quota interessi e della quota capitale delle suddette anticipazioni di liquidità si porrebbero in contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., in quanto non sarebbero conformi alle prescrizioni ed alle modalità specificamente previste dall'art. 1, commi 692 e seguenti, della l. n. 208/2015.
Decisione della Corte
Questione fondata
Gli scostamenti dai principi del d.lgs. n. 118/2011 in tema di armonizzazione dei conti pubblici non costituiscono solamente un vizio formale dell'esposizione contabile, ma risultano strumentali ad una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio regionale garantiti dall'art. 81 della Costituzione. La manovra elusiva consiste nel programmare una spesa superiore a quella consentita dalle risorse disponibili nell'esercizio finanziario 2016, nel biennio successivo e nel lungo periodo di rientro dai disavanzi pregressi. Ciò comporta che la non corretta redazione della disposizione censurata finisce per influenzare, in senso costituzionalmente non conforme, anche gli equilibri complessivi dei bilanci annuale e pluriennale della Regione stessa. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, la forza espansiva dell'art. 81, terzo comma, Cost. nei riguardi delle fonti di spesa di carattere pluriennale aventi comportamenti variabili e complesse, costituisce una clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi di carattere finanziario con essa collidenti.
E' di conseguenza illegittima la disposizione impugnata che consente l'arbitraria applicazione, con conseguente illegittima autorizzazione alla correlata spesa, dell'avanzo di amministrazione presunto sia per le quote vincolate del risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre 2015 per la reiscrizione di economie vincolate (lett. a)), nonché per l'importo relativo ai fondi di accantonamento dell'avanzo (lett. b)). Infatti, né le disposizioni in esame, né la nota integrativa e neppure gli allegati al bilancio individuano i vincoli normativi in grado di collegare dette risorse alla correlata parte della spesa. Da ciò consegue l'impossibilità di individuare i presupposti normativi dell'utilizzazione in deroga, al principio generale del previo accertamento del risultato di amministrazione complessivo.
Richiamato il principio contenuto al punto 9.11.4 dell'Allegato 4/1 del d.lgs. n. 118/2011, l'analitica classificazione delle somme vincolate non inficia il principio per cui, quand'anche non direttamente dipendente dalla legge, il vincolo deve trovare diretto presupposto nella stessa. La stessa perimetrazione della fattispecie derogatoria risponde all'obiettivo di non alterare l'equilibrio del bilancio, situazione che invece si realizza per l'effetto prodotto dall'applicazione delle lett. a) e b) della disposizione impugnata. Per i principi contabili vale la regola dell'interpretazione conforme a Costituzione, secondo la quale, in presenza di ambiguità o anfibologie del relativo contenuto, occorre dar loro il significato compatibile con i parametri costituzionali.
L'iscrizione in parte entrata del “Fondo crediti di dubbia esigibilità al 31 dicembre 2015”, di cui alla lett. c) della disposizione impugnata, risulta in contrasto con i commi venticinquesimo e ventiseiesimo del punto 9.2 dell'allegato 4/2 del d.lgs. n. 118/2011. Il Fondo crediti di dubbia esigibilità assolve, in linea generale, alla funzione di precludere l'impiego di risorse di incerta acquisizione, essendo un fondo rettificativo, in diminuzione di una posta di entrata, finalizzato a correggere il valore nominale dei crediti dell'ente in relazione alla parte di essi che si prevede di non incassare in corso di esercizio. Il principio generale di cautela in materia finanziaria e contabile, contenuto nei commi venticinquesimo e ventiseiesimo del punto 9.2 dell'allegato 4/2 del d.lgs. n. 118/2011, stabilisce che l'utilizzo della quota accantonata per i crediti di dubbia esigibilità possa avvenire solo a seguito della cancellazione dei crediti dal conto del bilancio, riducendo così di pari importo il risultato di amministrazione.
Considera quindi inconferente la nota integrativa al bilancio 2016 della Regione Molise che limita gli accertamenti alla sola cassa, ovvero alle sole quote in entrata di chi paga spontaneamente. In definitiva, l'ente iscrive tra le poste attive una voce che, al contrario, serve a ridimensionare la spesa in rapporto alle prevedibili difficoltà di riscossione e, di conseguenza, allarga indebitamente la possibilità di spesa oltre le risorse disponibili.
Sussiste violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., in relazione sia alla mancata contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità previste dagli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35/2013 ed effettivamente percepite negli esercizi 2013 e 2014, sia alla mancata copertura nel triennio della quota interessi e della quota capitale da restituire con riguardo alle suddette anticipazioni. Consolidata giurisprudenza costituzionale afferma che l'interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata delle norme statali porta a concludere che le anticipazioni di liquidità costituiscano delle anticipazioni di cassa di più lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie, il cui obiettivo consiste nel riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari, attraverso un'utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione dell'anticipazione. Nella fattispecie, l'impostazione di bilancio regionale finisce per aggravare, attraverso la mancata contabilizzazione delle risorse incamerate ed il mancato stanziamento degli oneri relativi alla restituzione del prestito statale, le disfunzioni cui l'anticipazione stessa doveva porre rimedio e per incrementare il disavanzo potenziale dell'ente.
Risulta lesiva degli equilibri di bilancio l'assenza di un prospetto sintetico e chiaro capace di dare la misura della dimensione economico-finanziaria dalla quale prende avvio il bilancio di previsione 2016, nonché delle complessive coperture relative all'esercizio annuale, triennale e alle straordinarie situazioni debitorie fronteggiate attraverso il ricorso alle eccezionali misure normative previste dalla legislazione statale.
In definitiva, la struttura della legge di bilancio della Regione Molise collide con l'art. 81, terzo comma, Cost. anche in relazione ai principi di unità, universalità ed integrità del bilancio, i quali costituiscono il profilo attuativo della medesima disposizione costituzionale, ai sensi dell'art. 27 della l. n. 87/1953. Di conseguenza, l'illegittimità della disposizione impugnata si estende all'intera struttura del bilancio regionale. In base al principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio consistente nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il conseguimento delle finalità pubbliche, la Regione Molise deve assumere appropriati provvedimenti di carattere finanziario, in ordine alla cui concreta configurazione la perdurante discrezionalità del legislatore regionale sarà limitata dalla priorità dell'impiego delle risorse disponibili per i doverosi provvedimenti di riequilibrio precedentemente individuati.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 e dell'intera l.r. Molise 6/2016.