Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 70, commi 2, 2 bis, 2 ter e 2 quater, e 72, commi 4, 5 e 7, lett. e) e g), della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come modificati dall'art. 1, comma 1, lett. b) e c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2 ("Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi")
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 1, comma 1, lett. b), della l.r. 2/2015, sostituisce il comma 2 dell'art. 70 della l.r. 12/2015 e aggiunge al medesimo articolo i commi 2 bis, 2 ter e 2 quater.
Il comma 2 prevede che le disposizioni del capo III del Titolo IV della Parte II della legge 12/2005 (rubricato «Norme per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi») si applicano anche agli enti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione. Il comma 2-bis estende l'applicazione delle stesse disposizioni agli enti delle altre confessioni religiose che presentano i seguenti requisiti:
a) presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale e un significativo insediamento nell'ambito del comune nel quale vengono effettuati gli interventi disciplinati dal presente capo;
b) i relativi statuti esprimono il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione.
Il comma 2 ter prevede che, ai fini dell'applicazione delle disposizioni del Capo III, gli enti delle confessioni religiose di cui ai commi 2 e 2-bis devono stipulare una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato. Tali convenzioni prevedono la possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione.
Il comma 2 quater stabilisce che, per consentire ai comuni la corretta applicazione delle disposizioni del Capo III, viene istituita e nominata dalla Giunta regionale una consulta regionale per il rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti di cui al comma 2 bis.
Motivi del ricorso
Il Governo ravvisa:
- contrasto con gli artt. 3, 8 e 19 Cost., in quanto le disposizioni «introducono un'irragionevole disparità di trattamento a danno delle confessioni acattoliche prive di intesa o con intesa non ancora approvata con legge, rispetto alla Chiesa Cattolica e alle altre confessioni religiose con intesa già approvata con legge»; in particolare, il comma 2 ter definirebbe con una formula troppo generica i presupposti della risoluzione o revoca della convenzione, che il Comune può disporre unilateralmente;
- violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera c), Cost., in quanto la valutazione dei requisiti previsti dal comma 2 bis è affidata a una consulta regionale competente al rilascio di un parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti stessi; verrebbe quindi attribuita ad un organo regionale la valutazione di caratteristiche degli enti confessionali, quali le loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori costituzionali, con lesione della competenza legislativa statale in materia di “rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose”;
- violazione dell'art. 117, commi primo e secondo, lettera a), Cost. in relazione ai principi europei e internazionali in materia di libertà di religione.
Decisione della Corte
Il libero esercizio del culto è un aspetto essenziale della libertà di religione ed è, pertanto, riconosciuto egualmente a tutti e a tutte le confessioni religiose, a prescindere dalla stipulazione di una intesa con lo Stato.
La normativa regionale impugnata, in quanto disciplina la pianificazione urbanistica dei luoghi di culto, attiene alla materia del «governo del territorio», rientrante nelle competenze regionali concorrenti, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. L'intervento legislativo regionale deve però tenere conto, oltre che dell'oggetto, anche della ratio della normativa impugnata: non è consentito al legislatore regionale, all'interno di una legge sul governo del territorio, introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione, ad esempio prevedendo condizioni differenziate per l'accesso al riparto dei luoghi di culto.
Ritiene fondate le questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto i commi 2, 2 bis, lettere a) e b), nonché la parte dell'alinea che le introduce (nelle parole “che presentano i seguenti requisiti”) e 2 quater, dell'art. 70 della l.r. 12/2005, come modificati dall'art. 1, comma 1, lettera b), della l.r. 2/2015, per violazione degli artt. 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettera c), Cost. (La dichiarazione di fondatezza della questione di legittimità costituzionale relativa al comma 2, affermata nel paragrafo 5 del Considerato in diritto, non trova riscontro nel dispositivo della sentenza.)
Ritiene non fondata la questione relativa al comma 2 ter dell'art. 70: la convenzione può legittimamente stabilire le conseguenze che potranno determinarsi nel caso in cui l'ente che l'ha sottoscritta non ne rispetti le stipulazioni, graduando l'effetto delle violazioni in base alla loro entità. La disposizione in questione, così interpretata, soddisfa il principio di proporzionalità, che impone di valutare se la norma, potenzialmente limitativa di un diritto fondamentale, qual è la libertà di culto, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva di applicare sempre quella meno restrittiva dei diritti individuali.
Ritiene inammissibile la questione relativa alla violazione dell'art. 117, commi primo e secondo, lettera a), Cost., in relazione ai «principi europei ed internazionali in materia di libertà di religione e di culto», per assenza di chiarezza riguardo agli specifici contenuti della normativa regionale che sarebbero incompatibili con i principi sovranazionali.
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 1, comma 1, lett. c), della l.r. 2/2015, sostituisce l'art. 72 (Piano per le attrezzature religiose) della l.r. 12/2005.
Il comma 4 prevede che, nel corso del procedimento per la predisposizione del piano delle attrezzature religiose, vengono acquisiti i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell'ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura, al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l'autonomia degli organi statali. La stessa disposizione fa salva la facoltà per i comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e dell'ordinamento statale.
Il comma 5 dispone che i comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della stessa l.r. 2/2015, e che, decorso tale termine, il piano è approvato unitamente al nuovo PGT.
Il comma 7 prevede che il piano delle attrezzature religiose deve prevedere tra l'altro:
la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all'edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell'ordine (lett. e)); la congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR (lett. g)).
Motivi del ricorso
I commi 4 e 7, lettera e), dell'art. 72 sono ritenuti lesivi degli artt. 117, secondo comma, lettera h), e 118, terzo comma, Cost.: tali disposizioni rileverebbero sotto il profilo della materia “ordine pubblico e sicurezza”, di competenza esclusiva statale, alla quale pure è riservata la disciplina di eventuali forme di coordinamento tra Stato e Regioni.
Il comma 4, ultimo periodo, è impugnato per violazione dell'art. 19 Cost., poiché, dando facoltà ai Comuni di indire referendum in merito ai piani delle attrezzature religiose, legherebbe la destinazione di aree per l'esercizio del culto a decisioni che sarebbero espressive di maggioranze politiche o culturali.
Il comma 7, lettera g), è censurato per violazione degli artt. 3, 8 e 19 Cost. perché, richiamando con formula ambigua le caratteristiche del paesaggio lombardo, attribuirebbe all'amministrazione una discrezionalità troppo ampia che porterebbe facilmente ad applicazioni discriminatorie.
Il comma 5 sarebbe lesivo dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto stabilirebbe una mera facoltà e non un obbligo, per tutti i Comuni, di prevedere la realizzazione di nuove attrezzature religiose, laddove la normativa statale stabilisce una dotazione minima da destinare agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, comprendendo tra queste anche le attrezzature da destinare ad interesse comune, tra cui quelle religiose.
Decisione della Corte (secondo il considerato in diritto)
Dichiara la illegittimità, dei commi 4 (primo periodo) e 7, lettera e), poiché, prescrivendo l'acquisizione di pareri inerenti a questioni di sicurezza pubblica, nonché l'installazione di impianti di videosorveglianza, ledono la competenza esclusiva statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza”, anche con riguardo alle possibili forme di coordinamento con la Regione. (Il dispositivo della sentenza dichiara la illegittimità del comma 4 dell'art. 72, senza fare distinzione tra primo e secondo comma.)
Dichiara inammissibile la questione relativa al comma 4, secondo periodo, rilevando che la disposizione non modifica la disciplina dei referendum comunali, ma si limita a rinviare a quanto già previsto dalla normativa locale e nazionale. La disposizione è quindi meramente ricognitiva.
Dichiara non fondata la questione sul comma 7, lettera g): la disposizione esige che, nel valutare la conformità paesaggistica degli edifici di culto, si debba avere riguardo, non a considerazioni estetiche soggettive, occasionali ed estemporanee, ma alle indicazioni predeterminate dalle pertinenti previsioni del piano territoriale regionale. Così interpretata, la disposizione è una specificazione di quanto previsto dagli artt. 19 e 20 della l.r. 12/2005.
Dichiara manifestamente inammissibile per carenza di motivazione la questione relativa al comma 5.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, commi 2 bis, limitatamente alle parole «che presentano i seguenti requisiti:», e alle lettere a) e b), e 2 quater, della l.r. 12/2005, introdotti dall'art. 1, comma 1, lettera b), della l.r. 2/2015, e anche dell'art. 72, commi 4 e 7, lettera e), della l.r. n. 12/2005, introdotti dall'art. 1, comma 1, lettera c), della l.r. n. 2/2015.
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 70, comma 2 ter, ultimo periodo, della l. r. n. 12/2005, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera b), della l.r. n. 2/2015 e dell'art. 72, comma 7, lettera g), della l. r. n. 12/2005, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera c), della l. r. n. 2/2015, in relazione agli artt. 3, 8 e 19 Cost.
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 70, commi 2 bis, 2 ter e 2 quater, della l. r. n. 12/2005, introdotti dall'art. 1, comma 1, lettera b), della l. r. n. 2/2015, e dell'art. 72, comma 4, ultimo periodo, della l. r. n. 12/2005, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera c), della l. r. n. 2/2015.
Dichiara manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 5, della l.r. n. 12/2005, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera c), della l. r. n. 2/2015.