Giudizio principale di legittimità costituzionale degli artt. 25, 26, 27, 207 e 208 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio)
Contenuto delle disposizioni impugnate
Gli artt. 25, 26 e 27, rispettivamente: istituiscono la conferenza di copianificazione, determinandone la composizione e il funzionamento; stabiliscono quando tale conferenza deve esprimere parere in merito alla previsione di grandi strutture di vendita e di aggregazioni di medie strutture di vendita aventi effetti assimilabili alle grandi strutture di vendita, nonché i criteri in base ai quali il parere deve essere espresso; individuano le ipotesi in cui il parere debba essere reso anche in relazione alla previsione di medie strutture di vendita.
Motivi del ricorso
Le disposizioni si porrebbero in contrasto con le specifiche norme di liberalizzazione contenute nella normativa statale e violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che assegna allo Stato la tutela della concorrenza. Inoltre, ponendosi in contrasto con la direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi del mercato interno), risulterebbero lesive anche dell'art. 117, primo comma, Cost.
Le stesse disposizioni, «pur se relative a motivazioni di tipo urbanistico», aggraverebbero il «procedimento autorizzatorio per le medie strutture di vendita in forma aggregata, anche attraverso la previsione di interventi compensativi, creando, di fatto, ulteriori tipologie di strutture commerciali».
Inoltre, con tali disposizioni, la Regione si proporrebbe di tutelare gli esercizi di vicinato con strumenti non conformi al diritto dell'Unione europea: l'introduzione di requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente, in considerazione delle dimensioni e della tipologia di esercizio commerciale, rappresenterebbe un ostacolo effettivo alla libera concorrenza. Nel caso di specie, dette restrizioni deriverebbero «anche» dalla distanza tra le varie strutture di vendita, come sarebbe insito nel richiamo al concetto di «aggregazione».
Decisione della Corte
Questione inammissibile
La questione è inammissibile per carenza assoluta di argomenti a sostegno e per carenza di adeguata motivazione.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Gli articoli 207 e 208 disciplinano le conseguenze di opere ed interventi edilizi eseguiti ed ultimati, in assenza di titolo abilitativo o in difformità dal medesimo, rispettivamente in data anteriore al 1° settembre 1967 (momento dell'entrata in vigore della l. 765/1967), o in data anteriore al 17 marzo 1985 (corrispondente all'entrata in vigore della l. 47/1985, sul primo condono edilizio).
L' art. 207 differenzia la disciplina a seconda della collocazione degli immobili. Se essi ricadono all'interno della perimetrazione dei centri abitati (come definita all'epoca della realizzazione della condotta), il comune può valutare la persistenza dell'interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica violata mediante rimessione in pristino; in caso di esito positivo di tale scrutinio, è disposta l'applicazione delle sanzioni, ripristinatorie e pecuniarie, di cui agli artt. 196, 199, 200 e 206 della medesima legge regionale; in caso di valutazione negativa riguardo alla persistenza dell'interesse pubblico, si prevede esclusivamente l'irrogazione di una sanzione pecuniaria, in misura ridotta per le opere e gli interventi conformi agli strumenti urbanistici comunali attualmente vigenti, e con la possibilità di consentire, con apposito piano operativo, ulteriori interventi su tali immobili. Se, invece, gli immobili ricadono all'esterno della perimetrazione dei centri abitati (sempre come definita all'epoca della realizzazione dell'opera), si prevede che siano considerati «consistenze legittime dal punto di vista urbanistico-edilizio».
L'art. 208 detta una disciplina analoga a quella sopra descritta, ma differenziando le sanzioni pecuniarie a seconda che le opere o gli interventi siano stati realizzati in assenza o in difformità dal titolo abilitativo.
Motivi del ricorso
Le disposizioni, in quanto limitanti l'applicazione delle sanzioni previste dagli artt. 196, 199, 200 e 206 della legge regionale impugnata alle sole opere per le quali sia ritenuto persistente l'interesse pubblico alla rimessione in pristino e, se anteriori al 1° settembre 1967, solo se ricadenti all'interno del perimetro del centro abitato, si porrebbero in contrasto con gli artt. 27, 31, 33, 34 e 37 del d.P.R. 380/ 2001, che configurano l'esercizio del potere comunale di vigilanza e repressione degli abusi edilizi come un obbligo e non come una facoltà, senza che sia necessario accertare la ricorrenza attuale di ragioni di pubblico interesse e senza prevedere alcun termine di decadenza o di prescrizione per l'esercizio dei poteri repressivi comunali. Viene sotto questo profilo ravvisata violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., che riserva allo Stato la fissazione dei principi fondamentali nella materia del governo del territorio.
Considerati i descritti effetti conservativi legati all'irrogazione di mere sanzioni pecuniarie, la medesima norma costituzionale sarebbe stata violata anche per l'introduzione di una «surrettizia forma di condono», con conseguente invasione della competenza legislativa statale, essendo sottratta alla potestà legislativa regionale qualsiasi forma di sanatoria straordinaria delle opere abusive. Per tale ragione, le norme censurate interferirebbero con le disposizioni in materia di sanzioni civili e penali previste dal testo unico sull'edilizia in tema di reati edilizi, e violerebbero così anche l'art. 117, secondo comma, lettera s) (rectius: lettera l), Cost., che riserva alla potestà legislativa esclusiva statale la materia «ordinamento civile e penale».
Decisione della Corte
Questione fondata
Le disposizioni impugnate sono riferibili ad opere e interventi edilizi esplicitamente qualificati, dalla stessa legge regionale, come «abusivi», e quindi ad interventi afferenti alla materia «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., nel cui ambito alle Regioni spetta l'adozione di una disciplina legislativa di dettaglio, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Per tali opere ed interventi, viene prevista, in deroga alla disciplina generale dettata dagli artt. 196, 199, 200 e 206 della citata legge regionale (delineata sulla falsariga di quella prevista in generale dalle norme statali del testo unico sull'edilizia), l'applicazione di sole sanzioni amministrative pecuniarie, per le ipotesi in cui la valutazione discrezionale dell'autorità comunale competente per territorio conduca ad escludere la persistenza di un interesse attuale al ripristino dello status quo ante.
Pur disponendo che il versamento delle somme corrispondenti alle sanzioni amministrative pecuniarie – differenziate a seconda dell'epoca di realizzazione ed ultimazione delle opere e degli interventi edilizi, con esclusione di quelli anteriori al 1° settembre 1967 e ricadenti all'esterno della perimetrazione dei centri abitati – «non determina la legittimazione dell'abuso» (comma 3 di entrambi gli articoli), le norme impugnate producono due evidenti effetti sostanziali.
Il primo di essi consiste − in considerazione dell'esclusione della sanzione demolitoria - nella conservazione, in mano privata, del patrimonio edilizio esistente; il secondo effetto consiste nella possibilità di eseguire ulteriori interventi edilizi (come previsto dai commi 7 e 6 degli artt. 207 e 208) previa emanazione di appositi piani operativi, che diventano addirittura superflui per gli immobili ultimati al di fuori dei centri urbani e prima del 1° settembre 1967. Anzi, il comma 4 dell'art. 207 si spinge a definire tali ultimi manufatti quali «consistenze legittime dal punto di vista urbanistico-edilizio».
La combinazione di queste due conseguenze produce, per tutti gli immobili oggetto di disciplina, gli effetti tipici di un «condono edilizio straordinario», che si differenzia dall'istituto a carattere generale e permanente del «permesso di costruire in sanatoria», disciplinato dagli artt. 36 e 45 del testo unico sull'edilizia.
In tema di condono edilizio straordinario, spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore regionale), le scelte di principio sul versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative all'an, al quando e al quantum: la decisione sul se disporre, nell'intero territorio nazionale, un condono straordinario, e quindi la previsione di un titolo abilitativo edilizio straordinario; quella relativa all'ambito temporale di efficacia della sanatoria; infine l'individuazione delle volumetrie massime condonabili. Nel rispetto di tali scelte di principio, competono alla legislazione regionale l'articolazione e la specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale.
Le norme impugnate si pongono in contrasto con i consolidati princìpi espressi dalla giurisprudenza costituzionale in materia. Esula, infatti, dalla potestà legislativa concorrente delle Regioni il potere di «ampliare i limiti applicativi della sanatoria» oppure, ancora, di «allargare l'area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato». A maggior ragione, esula dalla potestà legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale.
Le norme impugnate producono un effetto di sanatoria amministrativa straordinaria di immobili abusivi, non solo senza alcuna limitazione volumetrica, ma anche al di là delle modalità e, soprattutto, dei tempi disciplinati dalle precedenti normative statali.
Richiama giurisprudenza amministrativa secondo cui l'interesse del privato al mantenimento dell'opera abusiva è necessariamente recessivo rispetto all'interesse pubblico all'osservanza della normativa urbanistico-edilizia e al corretto governo del territorio, e non vi è alcuna necessità di motivare in modo particolare il provvedimento di demolizione di un manufatto, poiché l'attività di repressione degli abusi edilizi è espressione di attività strettamente vincolata, non soggetta a termini di decadenza o di prescrizione.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 207 e 208 della l.r. Toscana 65/2014; inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 25, 26 e 27 della medesima legge regionale.